II OSK 555/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1317/05 w sprawie ze skargi E. i Z. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tablic reklamowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz małżonków E. i Z. D. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1317/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. i Z. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tablic reklamowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nakazał E. i Z. D. rozbiórkę dwóch tablic podświetlanych na elewacjii budynku przy ul. P. w W. zainstalowanych bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w wyniku pisemnej informacji Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej P. dokonano czynności kontrolnych w dniu 21 września 2004r. i ustalono, że użytkownik K. Sp. z o o w porozumieniu z E. Sp. z o.o. zainstalował nad witrynami sklepu "C." dwie tablice reklamowe podświetlone. Właścicielem budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa P., która nie wyraziła zgody na tę instalację. Roboty budowlane wykonane przy instalowaniu przedmiotowych urządzeń reklamowych nie zostały zwolnione z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ inwestor nie dopełnił tego obowiązku organ pierwszej instancji roboty te uznał za samowolę budowlaną. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. i Z. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia 26 kwietnia 2004r. inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru instalacji tablic reklamowych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże po wezwaniu inwestora przez organ do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, wezwany nie dopełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, co skutkowało tym, że zgłoszenie uznano za prawnie nieskuteczne. Braki zgłoszenia zamiaru instalacji tablic reklamowych polegały na niedostarczeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentu potwierdzającego zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na montaż reklam na części wspólnej budynku jaką jest elewacja oraz na niedostarczeniu projektu technicznego. Organ drugiej instancji uznał, iż E. i Z. D. nie dopełnili obowiązku określonego w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż dokonali oni co prawda zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru montażu reklam, jednak nie uzupełnili braków formalnych tego zgłoszenia, pomimo, że zostali pismem z dnia 5 maja 2004r. wezwani przez właściwy organ do uzupełnienia braków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli E. i Z. D. Zaskarżonej decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę polegający na uznaniu, iż zgłoszenie o rozpoczęciu prac budowlanych nie odpowiadało wymogom przepisów prawa, a w szczególności art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wskazali, iż zaskarżona decyzja narusza wymieniony przepis poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, iż organ nie wydał postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia pod rygorem zgłoszenia sprzeciwu wydanego w formie decyzji, lecz wezwał do usunięcia braków zgłoszenia w oparciu o art. 64 § 2 kpa pod rygorem zwrotu wniosku, który to akt nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym. Ponadto podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tablic podświetlanych w sytuacji, gdy brak było przesłanek do wydania takiej decyzji, w szczególności brak było wcześniejszego postanowienia o wstrzymaniu wykonania prowadzonych robót. W ocenie skarżących organ administracji publicznej nie zgłaszając sprzeciwu wobec dokonania zgłoszenia w sposób przewidziany w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wyraził zgodę na realizację zamierzeń inwestycyjnych. Ponadto E. i Z. D. stwierdzili, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 7, art. 50 ust. 1, art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane będących podstawą wydania decyzji rozbiórkowej w związku z art. 30 ust. 2 wymienionej ustawy. Sąd pierwszej instancji zważył, że z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestor w dniu 26 kwietnia 2004r. dokonał stosownie do art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru montażu tablic reklamowych oraz że właściwy organ administracji publicznej – Prezydent W. – uznał, iż zgłoszenie nie odpowiada wymogom określonym w ustawie – Prawo budowlane i pismem z dnia 5 maja 2004r., działając na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia zamiaru montażu tablic reklamowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, który stanowi samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Stanowi on, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego zamiar wykonania określonych robót budowlanych obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Sąd pierwszej instancji zważył, że zasady wydawania postanowień zobowiązujących do uzupełnienia braków zgłoszenia określone w w/w przepisie stanowią lex specialis wobec ogólnych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 64 § 2 kpa, gdzie rygorem nieusunięcia braków podania (wniosku) w terminie 7 dni, jest pozostawienie go bez rozpoznania. Postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ma rygor wniesienia sprzeciwu, co do którego ustawodawca przewidział termin 30-dniowy i wskazał początek jego biegu od chwili doręczenia zgłoszenia organowi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie żądając uzupełnienia braków zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych organ nie mógł zastosować art. 64 § 2 kpa. Winien natomiast na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nałożyć w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. W przypadku ich nieuzupełnienia winien zaś wnieść sprzeciw. Ponadto Sąd pierwszej instancji zważył, że sprzeciw, który organ miał możliwość wyrazić, gdy strona nie uzupełniła zgłoszenia w należyty sposób oznaczałby brak zgody tego organu na przystąpienie inwestora do realizacji zamierzonej działalności. Wyłącznie bowiem wniesienie sprzeciwu zapobiega uznaniu, że nastąpiło milczenie właściwego organu upoważniające do wykonania zgłoszonych mu robót budowlanych. Organ nie zgłaszając takiego sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia w sposób przewidziany w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane wyraził tym samym zgodę na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie inwestor faktycznie dokonał zgłoszenia zamiaru montażu reklam. Wezwanie przez organ administracji publicznej do uzupełnienia braków tego zgłoszenia nastąpiło w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, dlatego też nie można podzielić zdania organów, iż inwestor dokonał samowoli budowlanej. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu pierwszej instancji, niedopuszczalnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tablic podświetlanych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa P. w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na obrazie: 1) art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, iż miało miejsce skuteczne zgłoszenie zamiaru montażu tablic reklamowych, które to stwierdzenie zakłada uznanie E. Sp. z o.o. za inwestora – przy jednoczesnym uznaniu za stronę w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz niezwróceniu uwagi na udział w postępowaniu administracyjnym nie Spółki lecz małżonków E. i Z. D., 2) art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane poprzez niedokonanie subsumcji stanu faktycznego jako sytuacji dającej podstawę do wydania nakazu rozbiórki wobec wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na obrazie: 1) art. 32 i art. 33 § 1 w zw. z art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte określenie kręgu stron postępowania sądowo-administracyjnego, czego wynikiem stało się z kolei zamknięcie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, 2) art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 i 33 § 2 kpa poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji jego funkcji kontrolnej w stosunku do działań administracji publicznej, w wyniku czego przy rozpoznawaniu skargi bezpodstawnie uznano skuteczność czynności dokonywanych w postępowaniu administracyjnym przez osobę prawną działającą w charakterze pełnomocnika osób fizycznych, 3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte przedstawienie w uzasadnieniu wyroku i nie dokonanie przez Sąd pierwszej instancji krytycznej oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia zarówno przez Sąd, jak i przez organy administracji polegające na nie omówieniu i nie ustosunkowaniu się do rozmaitości pełnomocnictw przedkładanych w poszczególnych stadiach postępowania oraz do faktu, że E. Sp. z o.o., na wezwanie organów administracji nie przedłożyła dokumentacji wymaganej zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że naruszenie prawa materialnego przez organy administracji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zgłoszenie robót budowlanych od początku dokonane było przez podmiot do tego nieuprawniony i brak ten nie mógł ulec konwalidacji, a zatem nawet zastosowanie procedury z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane musiałoby skutkować wniesieniem sprzeciwu, a w konsekwencji wydaniem nakazu rozbiórki, dla skuteczności zaś nakazu nie miałoby znaczenia oparcie go na art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgłoszenie zamiaru dokonania robót budowlanych z dnia 26 kwietnia 2004r. pochodziło od E. Sp. z o.o., która została przez E. i Z. D. ustanowiona zarządcą należącej do nich nieruchomości. Treść tego stosunku zobowiązaniowego nie przewidywała prawa do dokonywania robót budowlanych ani do reprezentowania właścicieli w jakichkolwiek postępowaniach administracyjnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zgłoszenie było od początku dokonane przez podmiot nieuprawniony, ponieważ E. Sp. z o.o. nie można zakwalifikować jako inwestora w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Błędne było, zdaniem skarżącej, twierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby z akt sprawy wynikało, że inwestor w dniu 26 kwietnia 2004r. dokonał stosownie do art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru montażu tablic reklamowych. Pismo E. Sp. z o.o., jako pochodzące od podmiotu nieuprawnionego, w istocie nie mogło być kwalifikowane jako zgłoszenie w rozumieniu wskazanego przepisu. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna, a zatem brak ten nie mógł w ogóle ulec konwalidacji. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że wśród dokumentów złożonych przez E. Sp. z o.o. na wezwanie organu nie było zgody skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej na zamontowanie tablic, ani żadnego dokumentu naprawiającego błąd polegający na zainicjowaniu procedury przez podmiot do tego nieuprawniony. Braki te, zdaniem autora skargi kasacyjnej, były nieusuwalne, a zatem nawet gdyby w postępowaniu administracyjnym zastosowany został tryb przewidziany w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, to i tak dokonany montaż tablic reklamowych musiałby zostać uznany za samowolę budowlaną. Sąd pierwszej instancji nie powinien był zatem uchylać zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ dostrzeżone naruszenia prawa materialnego nie miały wpływu na wynik sprawy. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2007r. E. i Z. D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie była uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej, albowiem nie była stroną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w związku z czym skarga kasacyjna powinna zostać oddalona. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowych wniosków uchylając decyzje organów administracji publicznej obu instancji, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Ponadto zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z cytowanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998r. sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA z 2005r., nr 5, poz. 101). Ponadto, jak wynika z treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji słusznie uznając, iż organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę zgłoszenia zamiaru montażu tablic reklamowych zastosował niewłaściwy przepis wzywając inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało dodatkowo oparte na błędnej przesłance, polegającej na ustaleniu, że w niniejszej sprawie inwestor faktycznie dokonał zgłoszenia zamiaru montażu tablic reklamowych, w związku z czym nie można podzielić zdania organów, iż inwestor dokonał samowoli budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do dokonania przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, że w niniejszej sprawie inwestor faktycznie dokonał zgłoszenia zamiaru montażu tablic reklamowych. Po pierwsze wskazać należy, że zgłoszenie zostało dokonane przez E. z o.o., która nie posiadała prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której miały zostać zamontowane przedmiotowe tablice reklamowe. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługiwało wyłącznie współwłaścicielom tejże nieruchomości tj. E. i Z. D. E. Spółka z o.o. była zarządcą powyższych lokali użytkowych będących własnością E. i Z. D. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako Prawo budowlane) prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z umowy zlecenia na zarządzanie lokalami użytkowymi zawartej pomiędzy Z. D. oraz E. Spółką z o.o. nie wynikało, aby E. Spółka z o.o. uzyskał prawo do dysponowania przedmiotowymi lokalami na cele budowlane. Prawidłowego ustalenia podmiotu uprawnionego do dokonania zgłoszenia winny dokonać właściwe organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę. Obowiązek powyższy wynika z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących prawidłowości dokonanego zgłoszenia, podczas gdy przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych tablic reklamowych, zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, było ich wykonanie bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organy obu instancji winny były wziąć pod uwagę, że właściwy organ, do którego wpłynęło zgłoszenie dokonane przez E. z o.o., niewłaściwie zastosował przepis art. 64 § 2 kpa i na jego podstawie wezwał E. Spółkę z o.o. do uzupełnienia braków zgłoszenia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podczas gdy powinien na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze postanowienia, wezwać dokonującą zgłoszenia Spółkę do uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów pod rygorem wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Już powyższe uchybienie organów administracji publicznej rozpatrujących przedmiotową sprawę uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, albowiem wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych tablic reklamowych bez ustalenia, czy zachodzą ku temu przesłanki tj. wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, naruszało wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, iż inwestor nie dopełnił obowiązku dokonania zgłoszenia należało uznać za ustalenie dowolne, nie oparte na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto wskazać należy, czego nie uczynił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji, z naruszeniem art. 33 § 1 kpa, dopuściły do udziału w postępowaniu, jako pełnomocnika E. i Z. D. osobę prawą tj. E. Spółkę z o.o. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przepis ten nie dopuszcza zatem ustanowienia pełnomocnikiem strony osoby prawnej. Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie zawierała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, a zatem obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy prawa materialnego. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 32 i art. 33 § 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że stroną w postępowaniu sądowo-administracyjnym są skarżący E. i Z. D. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut zamknięcia rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Słusznie autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie skuteczności czynności dokonywanych w postępowaniu administracyjnym przez osobę prawną działającą w charakterze pełnomocnika stron. Zważyć należy, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana jest według kryterium zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem wziąć pod uwagę, iż dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie jako pełnomocnika strony osoby prawnej nastąpiło z naruszeniem art. 33 § 1 kpa. W wyniku powyższego uchybienia Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za skuteczne czynności podjęte w imieniu E. i Z. D. przez E. Spółkę z o.o. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadny, albowiem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii pełnomocnictw udzielonych przez E. i Z. D. E. Spółce z o.o. oraz prezesowi tejże Spółki M. S. Słusznie też podnosi autor skargi kasacyjnej, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji kilkakrotnie posługuje się określeniem "inwestor", nie precyzując, czy dotyczy to E. Spółki z o.o., czy też E. i Z. D. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało ocenić jako bezzasadny, albowiem jak wyżej już zostało wskazane, uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należało uznać za rozstrzygnięcie odpowiadające prawu mimo błędnego uzasadnienia. Słusznie Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżony wyrok na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., choć podstawa ta była niepełna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały bowiem nie tylko przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ale również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co uzasadniało wskazanie w podstawie zaskarżonego wyroku również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszny jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że miało miejsce skuteczne zgłoszenie zamiaru montażu przedmiotowych tablic reklamowych. Organy obu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który dawałby podstawy do poczynienia takiego ustalenia. Ustaleń takich nie może również samodzielnie dokonywać sąd administracyjny, albowiem rzeczą organów administracji publicznej jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Bezzasadny natomiast był zarzut naruszenia art. 49b Prawa budowlanego, poprzez niedokonanie subsumcji stanu faktycznego jako sytuacji dającej podstawę do wydania nakazu rozbiórki wobec wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie czynił ustalenia co do prawidłowości dokonanego zgłoszenia. Skoro zatem błędne było ustalenie Sądu pierwszej instancji w zakresie dokonania wymaganego zgłoszenia, tym samym brak było podstaw do dokonania subsumcji tak poczynionych ustaleń faktycznych pod przepis art. 49b Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe rozważania, należy podnieść, iż przytoczonego wyżej art. 184 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Taki charakter mają też opisane wyżej uchybienia Sądu pierwszej instancji, które skutkowały przyjęciem częściowo błędnych przesłanek zaskarżonego wyroku, który pomimo tego jest trafny i odpowiada prawu. W istocie bowiem zaskarżony wyrok, na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowych tablic reklamowych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany do dokładnego zebrania i wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, mając w szczególności na uwadze, że postępowanie w przedmiocie zgłoszenia zamiaru montażu przedmiotowych tablic reklamowych dotknięte było opisanymi wyżej uchybieniami. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych Naczelny Sąd Administracyjny może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle całokształtu okoliczności konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny odstępując w punkcie drugim sentencji wyroku od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej na rzecz E. i Z. D. na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. miał na uwadze, że sytuacja, w której skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a pomimo to podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu, stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.