I OSK 1297/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 548/06 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 548/06, po rozpoznaniu skargi J. D. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]., odmówił J. D. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup telefonu komórkowego. W piśmie z dnia [...] oznaczonym jako "odwołanie", doręczonym w tym samym dniu do Ośrodka Pomocy Społecznej w G., J. D. domagał się zmiany niekorzystnej dla niego decyzji, którą uznał za krzywdzącą. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że J. D. w dniu [...]. otrzymał decyzję wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie wniesienia odwołania, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania został przekroczony, a odwołujący nie zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie podał istotnych przyczyn uchybienia tego terminu. W skardze z dnia 4 maja 2006 r. J. D. zakwestionował zaskarżone postanowienie i podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniu oraz wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o ile faktycznie uchybił temu terminowi z uwagi na niezawiniony stan zdrowia, bowiem leczy się neurologicznie i psychiatrycznie, o czym od dłuższego czasu był poinformowany Ośrodek Pomocy Społecznej w G.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, iż bezsporną okolicznością jest, iż wniesienie odwołania nastąpiło po upływie terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności (art. 129 § 2 k.p.a.), a podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było założenie, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie tego terminu. Tymczasem z treści odwołania wynika, że były przeszkody uzasadniające zaistniałe opóźnienie w postaci złego stanu fizycznego i psychicznego skarżącego. Okoliczność ta pośrednio wynika również z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi, a w szczególności znajduje uzasadnienie w treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]. nr [...] wskazującej, że skarżący "wymaga okresowej pomocy innej osoby w celu pełnienia ról społecznych". Tym samym skarżący podał przyczynę niezachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a jego argumentacja mogłaby stanowić uprawdopodobnienie braku jego winy. Zaakcentować trzeba, że wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu nie jest dopuszczalne przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku o jego przywrócenie, bowiem ewentualne uwzględnienie takiego wniosku wyłączałoby możliwość stwierdzenia uchybienia terminu. Zdaniem Sądu, z uwagi na powołane już wcześniej okoliczności, organ odwoławczy powinien w rozpatrywanej sprawie pouczyć skarżącego o prawie wniesienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, tak aby spełnić obowiązek wynikający z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej, określony w art. 9 k.p.a. W aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi, znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu [...] przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., dotycząca prawdopodobnie skarżącego, co nie zostało wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego, która wskazuje, że ma (...)"duże problemy w zapamiętywaniu informacji i udzielaniu odpowiedzi ze względu na duże zaburzenia psychiczne i przyjmowane leki" (karta bez oznaczenia numeru). Zapis ten potwierdza jedynie konieczność dokonania w tym zakresie ustaleń przez organ odwoławczy. Sąd zaznaczył, że zasady postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z urzędu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dopiero na tej podstawie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dodatkowo stosownie do treści art. 9 k.p.a. organy te są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa i w tym celu, udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy treści art. 134 k.p.a. i nie poinformował skarżącego o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszył przepis art. 7 i art. 9 k.p.a. nakazujący przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Zatem, skoro w sprawie nie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie jej aspekty, pozwalające w sposób niebudzący żadnych wątpliwości zająć stanowisko, czy skarżący miał świadomość uchybienia terminu do wniesienia odwołania i został prawidłowo pouczony o prawach przysługujących stronie postępowania administracyjnego, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz, 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ww. ustawy – poprzez nieuprawnione uznanie, iż organ odwoławczy pomimo wyraźnego braku wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (po ustaleniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania a przed wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu) winien z urzędu w ramach czynności procesowych wyjaśnić czy strona ma świadomość uchybienia terminu do wniesienia odwołania i winien z urzędu na piśmie pouczyć stronę o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania – tym samym naruszył art. 7 i art. 9 oraz art. 58 i art. 59 oraz art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bezspornym jest, iż instytucja przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.) stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. W świetle art. 58 k.p.a. przesłanki przywrócenia przez organ terminu są następujące: uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy oraz wniesienie prośby o przywrócenie terminu. Organ administracji publicznej nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Może to uczynić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sama prośba jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. Oświadczenie woli zainteresowanego w tym zakresie musi być wyraźne. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dokonać czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż takie sformułowanie przepisów czyni oczywistym, iż ustawodawca ustalając ww. zasady określił i to sztywno, iż wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania może być rozpatrywany na wyraźną prośbę zainteresowanego i musi on zostać złożony jednocześnie z odwołaniem. Mając na uwadze powyższe – wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartemu w zaskarżonym wyroku – zdaniem wnoszącego skargę, w żadnej mierze nie można uznać, iż organ odwoławczy badając w trybie art. 134 k.p.a. wniesione odwołanie winien wezwać stronę do złożenia oświadczenia czy została osobiście pouczona o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a tym samym winien na tym etapie postępowania odwoławczego podejmować ww. czynności procesowe mimo braku wniosku strony o przywrócenie terminu – aby nie naruszyć zasad ogólnych k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 58 i art. 134 k.p.a. ma usprawiedliwione podstawy. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, "które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że fakt wniesienia odwołania przez J. D. z uchybieniem terminu, jak również fakt niezłożenia przez niego wniosku (prośby) o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania nie budził wątpliwości Sądu I instancji. Także Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że taki stan faktyczny miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tak więc pierwsza z wyżej wymienionych przesłanek wydania wyroku reformatoryjnego jest w rozpoznawanej sprawie spełniona. Następnie Sąd I instancji uznał, że w tym stanie faktycznym wydanie przez organ odwoławczy postanowienia (na podstawie art. 134 k.p.a.) stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bez uprzedniego wyjaśnienia, czy strona miała świadomość uchybienia terminu do wniesienia odwołania i bez pouczenia strony z urzędu i na piśmie o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 oraz art. 58 i art. 59 oraz art. 134 k.p.a. Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładnia przytoczonych przepisów k.p.a. jest błędna, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w ich treści. Z art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Dlatego też – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – organ ten nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony, i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. Z kolei art. 134 k.p.a. nakazuje stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nie zachowano ustawowego terminu do dokonania tej czynności. I tą okoliczność organ odwoławczy ma obowiązek zbadać. Uchybienie terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji (art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.). Na marginesie można tylko dodać, że nie osłabia to gwarancji procesowych strony. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby strona, która dowiedziała się z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania o tym fakcie, nie mogła wnieść o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Jednocześnie dodać należy, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a. są przepisami prawa materialnego, mimo iż zostały zamieszczone w procesowym akcie normatywnym. Stanowią one bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu fatycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu w pierwszym przypadku, i postanowień o niedopuszczalności odwołania względnie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w drugim przypadku. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając za przypadek szczególnie uzasadniony trudną sytuacją materialną skarżącego.