II SA/Wr 99/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oddala skargę. Rada Miejska M. uchwałą nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W § 2 tego aktu wyjaśniono, że Studium składa się z: 1.Tekstu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. 2. Części graficznej zawierającej: 1) rysunek pt: "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" w skali 1:10.000, stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały, 2) rysunek pt: "Kierunki rozwoju przestrzennego" w skali 1:10.000, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały, 3. Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, dotyczących projektu Studium, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały. Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w trybie art. 94 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda D., działający jako organ nadzoru. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm). Zgodnie z art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do publicznego wglądu, wyznacza w tym ogłoszeniu termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium a następnie przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa wyżej. Z analizy dokumentacji planistycznej dotyczącej omawianej uchwały wynika, iż w trybie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwagi do projektu studium wniosło 37 podmiotów, o których mowa w ww. przepisie. Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., Burmistrz M. zadecydował o nie uwzględnieniu żadnej z uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy M. przez 37 podmiotów określonych w art. 11 pkt 11 ww. ustawy i następnie w trybie art. 11 pkt 12 ustawy przekazał je Radzie Miejskiej celem ostatecznego rozstrzygnięcia. Na sesji w dniu [...] Rada Miejska uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Załącznikiem Nr [...] do uchwały jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rada stwierdza w nim, iż odrzuca się nieuwzględnione przez Burmistrza M. uwagi do projektu studium, wymieniając jednocześnie podmioty, które wniosły uwagi i uzasadniając motywy swojej decyzji w sposób następujący: "Uwagi wniesione przez wymienione osoby, odnoszące się do rozstrzygnięć przyjętych w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zmierzały do wykluczenia - już na etapie tego dokumentu - niektórych rozwiązań przestrzennych. Uznaje się to za przedwczesne, a w niektórych przypadkach także sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa d. lub mogące narazić gminę na roszczenia finansowe. Wniesione uwagi kwestionujące zawartość treściową projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach ani w potrzebach gospodarki przestrzennej gminy. Wniesione uwagi kwestionujące tryb sporządzenia projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. opierają się na błędnych interpretacjach obowiązujących przepisów". Rozpatrując w dniu [...] projekt uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, Rada Miejska nie rozstrzygała odrębnie w sprawie każdej nieuwzględnionej uwagi do projektu studium. Zadecydowano o łącznym rozpatrzeniu wszystkich 37 uwag, rozpatrując jednocześnie całościowo projekt uchwały w sprawie studium. Po dyskusji, większością głosów, podjęto uchwałę Nr [...], rozstrzygając jednocześnie o odrzuceniu wszystkich uwag - załącznik Nr [...] do uchwały. Działanie takie, zdaniem organu nadzoru, stanowi naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednoczesne uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Uwzględniając indywidualny charakter uwag wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszyć mu winna ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z powyższego wynika, iż rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, ale winna zapoznać się z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Rada nie może też poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją burmistrza, ale może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium albo nieuchwalenia studium i przekazania go burmistrzowi w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Dlatego też, zdaniem organu nadzoru, podjęcie przez Radę Miejską w M. uchwały w sprawie gminnego studium i "jednoczesne" rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag powinno być poprzedzone głosowaniami w sprawie uwzględnienia poszczególnych uwag. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska M. wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając żądanie wniosku Rada Miejska wyjaśniła, że na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] Burmistrz M. sporządził projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zachowując procedurę przewidzianą w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonał wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, zorganizował dyskusję publiczną nad przyjętymi w studium rozwiązaniami oraz dokonał oceny wniesionych uwag. W dniach [...] oraz [...] Burmistrz M. przedstawił Radzie Miejskiej M. do uchwalenia projekt studium składający się z: - części tekstowej , - rysunku "uwarunkowania rozwoju przestrzennego", - rysunku "kierunki rozwoju przestrzennego" oraz projekt uchwały wraz z uzasadnieniem i załącznikiem Nr [...] "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag" oraz listę nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu studium z załączonymi 37 pismami zawierającymi uwagi [dowód: zał. nr [...]; zał. nr [...]; zał. nr [...]]. W trakcie sesji Rady Miejskiej w dniu [...] przeprowadzona została dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium oraz nad zgłoszonymi uwagami. Głos zabrali zarówno radni jak i osoby oraz przedstawiciele organizacji, które złożyły uwagi, [dowód- zał. nr 3]. Skarżący twierdzi, że rada gminy ograniczyła się do rozpatrzenia listy uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza M., nie znała ich treści i nie oceniła ich zasadności. W świetle załączonych dokumentów nic nie przemawia za taką oceną. Radni znali treść uwag, a zatem każdy z nich zapewne dokonał ich analizy i oceny zasadności. Mieli również możliwość wysłuchania wszystkich osób, które skorzystały z prawa do wypowiedzi, co potwierdza załączony wyciąg z protokółu Nr [...] sesji Rady Miejskiej M. z dnia [...]. Skarżący twierdzi również, że rada może uznać potrzebę uwzględnienia uwag w studium, a wreszcie może nie uchwalić studium i przekazać je burmistrzowi w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia uwag przez radę. Z przebiegu sesji nie wynika, że taka była wola rady. Radni podzielili stanowisko burmistrza w kwestii oceny wniesionych uwag i rozstrzygnęli o ich odrzuceniu. Po zakończeniu dyskusji Przewodniczący Rady Miejskiej M. poddał pod głosowanie projekt uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. wraz z wymienionymi w niej - co zrozumiałe - załącznikami, w tym również z załącznikiem Nr [...] "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag". Większością głosów Rada Miejska M. uchwaliła studium oraz rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag w sposób określony w załączniku Nr [...] do uchwały Nr [...] [dowód: zał. nr [...]]. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały. Sposób podejmowania uchwały i sposób rozstrzygania o nieuwzględnieniu uwag nie zostały w żaden sposób określone. Zatem skoro rada podziela stanowisko burmistrza co do oceny i zasadności uwag i nie wyraża woli uwzględnienia którejkolwiek z nich, to nie ma potrzeby - i przepisy ustawy tego nie nakazują - dokonywania odrębnych głosowań w sprawie poszczególnych uwag. Na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. pełnomocnik Wojewody D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze, a pełnomocnik Rady Miejskiej M. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając jednocześnie argumentację zastosowaną wcześniej w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 tej ustawy/. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, w tym także uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony jest do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla zastosowania w sprawie art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając jednocześnie niezasadność zawartego w skardze zarzutu istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu kwestionowanego aktu. Sąd zwrócił uwagę, że mimo wskazania przy formułowaniu zarzutu art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda D. nie skonkretyzował wadliwości, jaką jego zdaniem dotknięta jest zaskarżona uchwała, poprzez odniesienie jej do treści art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, określającego przesłanki nieważności uchwał podejmowanych na podstawie tej regulacji. Przepis ten stanowi, że: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują "nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości organów, ani zasad sporządzania studium, które w swej treści i formie odpowiada przepisom art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz. U. Nr 118, poz. 1233/, a opisaną w skardze sytuację należało rozważać w odniesieniu do przesłanki istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Powoływana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie typizuje takich istotnych naruszeń trybu, które ustawodawca uwzględnił w art. 28 ust. 1 zd. drugie tego aktu, sankcjonując tę kategorię wadliwości nieważnością uchwały planistycznej. Zdaniem Sądu za tak kwalifikowane uchybienie w zakresie czynności wymaganych dla prawidłowego sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy należy uznawać te naruszenia trybu, które gdyby nie zaistniały, to do studium wprowadzono by odmienne ustalenia niż ostatecznie przyjęte /por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego/. W uznaniu Sądu takiego skutku w rozpoznawanej sprawie nie można domniemywać. Niezależnie bowiem od tego, czy przedstawione Radzie Miejskiej nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi do projektu Studium, wniesione przez uprawnione podmioty w trybie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłyby poddane indywidualnemu głosowaniu /tzn. odrębnemu dla każdej z wniesionych uwag/, czy głosowaniu zbiorczemu, kierunek rozstrzygnięcia o nich przez radę gminy pozostałby niezmieniony. Tym samym odrzucone uwagi nie mogły doprowadzić do zmian w treści projektu studium i wpłynąć na jego ustalenia. Sam sposób głosowania ograniczony do jego elementu niejako technicznego, a nie merytorycznego nie mógł determinować wcześniej dokonanej przez radę gminy oceny zasadności wniesionych uwag, nieuwzględnionych przez Burmistrza. Taka – prawidłowa – kolejność czynności wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej M. odbytej w dniu [...]. W ocenie Sądu z treści art. 12 ust. 1 powoływanej ustawy, stanowiącego, że: "Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium", nie wynika – wbrew sugestiom skarżącego – że każda z uwag wniesionych do projektu studium i nieuwzględniona przez właściwym organ musi być poddana indywidualnemu głosowaniu, a przyjęcie innego sposobu głosowania jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium, skutkującym nieważnością uchwały podjętej w odniesieniu do studium. Do takiego kategorycznego wniosku nie upoważnia treść przywołanego powyżej przepisu interpretowana z zastosowaniem wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Zdaniem Sądu należy też w rozważanej kwestii uwzględnić racjonalizm ustawodawcy, który normując w szczegółowy sposób zasady i tryb sporządzania aktów planistycznych w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, odstąpił od tej formuły w przepisie art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, wymagając jedynie, aby rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zapadło jednocześnie z uchwaleniem studium i stanowiło załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. U uznaniu Sądu w tak określonych warunkach prawnych można przyjąć, że wnioskodawca nie chciał krępować działań rady gminy w tym zakresie nadmiernym formalizmem, który wydaje się być zbędny w sytuacjach takich jak zaistniała w niniejszej sprawie, kiedy treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama, a większość uwag jednobrzmiąca, co eliminowało możliwość różnicowania ocen ich zasadności i różnego potraktowania ich przez Radę Miejską. Wymóg odrębnego głosowania jest logiczny i zasadny wówczas, gdy wniesione do projektu studium uwagi dotyczą różnych kwestii i zawierają propozycje różnych rozwiązań planistycznych, a rada gminy nie podziela stanowiska przyjętego w odniesieniu do nich przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta i uznaje konieczność uwzględnienia przynajmniej jednej z nich. Należy też zwrócić uwagę, że – jak wynika z protokołu sesji – każdy z podmiotów wnoszących uwagi do projektu studium został konkretnie określony i wyodrębniony, a stanowisko rady gminy, mimo braku ustawowego wymogu w tym zakresie uzasadnione. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniało istotne naruszenie trybu sporządzania studium, objętego zaskarżoną uchwałą, a procedura została przeprowadzona z zachowaniem należytej staranności oraz ustawowych wymogów i mając to na względzie – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.