II GSK 322/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Zofia Borowicz Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/07 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VI SA Wa 158/07 oddalił skargę G. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji w przedmiocie wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za miarodajny następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Komendant Główny Policji w powołaniu na art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], w przedmiocie wydania G. B. licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swą decyzję z [...] września 2006 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 29 ust.3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, przez wydanie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia osobie, nie posiadającej wykształcenia bądź specjalizacji określonych w tym przepisie. Z dyspozycji wskazanego artykułu wynika, iż licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia wydaje się osobie, która m.in. posiada wykształcenie, co najmniej średnie techniczne o specjalności elektrycznej, elektronicznej, łączności lub mechanicznej albo stopień specjalizacji zawodowej przyznany na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji we W. błędnie przyjął, iż G. B. legitymujący się świadectwem dojrzałości liceum zawodowego w zawodzie monter urządzeń elektronicznych, posiada wykształcenie średnie techniczne. Tymczasem zgodnie z zapisem zawartym na świadectwie dojrzałości liceum zawodowego, dokument ten potwierdza posiadanie kwalifikacji zawodowych na poziomie robotnika wykwalifikowanego lub pracownika o równorzędnych kwalifikacjach. G. B. nie posiada także stopnia specjalizacji zawodowej, nadawanego ówcześnie przez Zarząd Główny Naczelnej Organizacji Technicznej na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 68 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz.329). G. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że Komendant Główny Policji błędnie ocenił, iż ukończenie profilowanego liceum zawodowego, zakończonego zdaniem matury i uzyskaniem świadectwa dojrzałości liceum zawodowego nie jest tożsame z uzyskaniem uprawnień i kwalifikacji pozwalających na otrzymanie licencji wynikającej z ustawy o ochronie osób i mienia. Przedmiotowe świadectwo w dniu jego uzyskania, ale także w dniu uzyskania licencji, dawało pełną podstawę do posługiwania się tytułem "technika", a co za tym idzie otrzymania licencji. Zdaniem skarżącego ocena dokonana przez Komendanta Głównego Policji jest sprzeczna z przesłankami celowościowymi wynikającymi z przepisu art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy o ochronie osób i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę G. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. podał, że art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wskazał, iż jedną z przesłanek wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia jest posiadanie wykształcenia, co najmniej średniego technicznego o specjalności elektronicznej, elektrycznej, łączności lub mechanicznej albo stopnia specjalizacji zawodowej przyznawanego na podstawie odrębnych przepisów. Ukończenie liceum zawodowego nie jest tożsame z uzyskaniem średniego wykształcenia technicznego. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 29 grudnia 1979 r. w sprawie organizacji średnich szkół zawodowych (Dz. Urz. Min. Ośw. i Wych. z 1980 r., Nr 2, poz. 9) i zarządzeniem Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 10 sierpnia 1982 r. w sprawie egzaminu z nauki zawodu, przygotowania zawodowego i nadawania tytułów kwalifikacyjnych w szkołach zawodowych (Dz. Urz. Min. Ośw. i Wych. z 1982 r., Nr 11, poz. 99) powyższe świadectwo dojrzałości stwierdza posiadanie kwalifikacji zawodowych na poziomie robotnika wykwalifikowanego lub pracownika o równorzędnych kwalifikacjach w odpowiednim zawodzie i średniego wykształcenia ogólnego. Posiadanie takiego wykształcenia nie może stanowić podstawy do wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Sąd I instancji stwierdził, że wydanie G. B. licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia nastąpiło w sytuacji braku spełnienia przez skarżącego jednej z ustawowych przesłanek do jej wydania, a mianowicie braku wymaganego w art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wykształcenia, co najmniej średniego technicznego o specjalności elektronicznej, elektrycznej, łączności lub mechanicznej albo stopnia specjalizacji zawodowej przyznawanego na podstawie odrębnych przepisów. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. rażąco naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, czego konsekwencją stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego tejże decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. G. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi administracyjnej, wobec nieprawidłowego przyjęcia, iż w chwili wydania stronie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji posiadane przez stronę kwalifikacje zawodowe nabyte w ramach nauki nie dawały podstawy do orzeczenia w tym zakresie, pomimo, że świadectwo uzyskane w ramach liceum zawodowego dawało status równorzędny jak przy ukończeniu średniego wykształcenia technicznego. W uzasadnieniu skarżący podał, że świadectwo dojrzałości ukończenia liceum zawodowego w istniejącym systemie szkolnictwa w dniu jego uzyskania oraz w dniu uzyskania licencji, dawało pełną podstawę do posługiwania się tytułem "technika", a co za tym idzie stanowiło podstawę do otrzymania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego. G. B. zarzucił, iż interpretacja zaprezentowana przez Sąd I jest sprzeczna z przesłankami celowościowymi wynikającymi z przepisu art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy o ochronie osób i mienia. Stwierdził, że "nie ma bowiem żadnych podstaw do innego twierdzenia w świetle wykładni przepisów przywołanej ustawy, że przepis art. 30 tejże ustawy wyjaśnia, jaki rodzaj średniego wykształcenia ustawodawca miał na myśli –technikum zawodowe czy liceum." Na potwierdzenie swojego poglądu skarżący wskazał, że w owym czasie wydawano znaczną ilość licencji także dla osób posiadających " nie inne dyplomy". Kasator podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do ewidentnego zachwiania stabilności w kontekście ocen prawa oraz przełamania zasady zaufania obywateli do organów reprezentujących państwo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 174 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy i jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Przypomnienie podstawowych zasad określających granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest w niniejszej sprawie o tyle konieczne, że w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie, gdy brana pod rozwagę z urzędu, nieważność postępowania nie zachodzi, Sąd II instancji dokonuje kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zarzutami naruszenia prawa. Skarga kasacyjna w ramach podstawy z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wskazuje na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, wobec nieprawidłowego przyjęcia, iż posiadane przez stronę kwalifikacje zawodowe nabyte w ramach nauki nie dawały podstawy do wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej świadectwo uzyskane w ramach liceum zawodowego "dawało status równorzędny jak przy ukończeniu średniego wykształcenia technicznego" i dawało podstawę do posługiwania się tytułem " technika". Zarzut ten dotyczy więc błędu w ustaleniach faktycznych, dokonanych przez organ orzekający w trybie nadzoru, a uznanych za miarodajne przez Sąd I instancji, wynikłego z wadliwej zdaniem kasatora oceny posiadanego przez stronę wykształcenia potwierdzonego "świadectwem dojrzałości liceum zawodowego" jako wykształcenia nie odpowiadającego wykształceniu średniemu technicznemu. Stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uprawniony. Nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, a konkretnie w treści świadectwa, teza kasacji jakoby G. B. na podstawie tego świadectwa miał prawo posługiwania się tytułem "technika". Przeczy temu treść świadectwa, z którego wynika w szczególności, że wymieniony ukończył naukę w Liceum Zawodowym Elektronicznych Zakładów Naukowych we W. i uzyskał tytuł robotnika wykwalifikowanego w zawodzie monter urządzeń elektronicznych. W treści świadectwa znajduje się także zapis, iż jest ono dokumentem "...stwierdzającym posiadanie kwalifikacji zawodowych na poziomie robotnika wykwalifikowanego w odpowiednim zawodzie i średniego wykształcenia ogólnego..." Nie ulega zatem wątpliwości, że przysługujący G. B. tytuł robotnika wykwalifikowanego nie jest równoważny tytułowi technika, zaś uzyskane przez wymienionego i potwierdzone omawianym świadectwem średnie wykształcenie ogólne nie jest równoważne wykształceniu średniemu technicznemu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle powyższego nie można uznać za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Zauważyć należy, że kwestia ustaleń stanu faktycznego co do rodzaju posiadanego przez G. B. wykształcenia stanowiła w rozpoznawanej sprawie okoliczność o zasadniczym dla sprawy znaczeniu. W myśl postanowień art.29 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz.740 ze zm.) niezbędnym warunkiem uzyskania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia było posiadanie wykształcenia co najmniej średniego technicznego o specjalności elektronicznej, elektrycznej, łączności lub mechanicznej albo stopnia specjalizacji zawodowej przyznawanego na podstawie odrębnych przepisów, przy czym od razu należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie kwestia specjalizacji zawodowej nie wchodziła w grę. Podnieść także należy, że w petitum skargi kasacyjnej nie został zamieszczony zarzut objęty pierwszą podstawa kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy o ochronie mienia i osób. W związku z tym przypomnieć należy, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia określonej w art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.. Konieczne jest, więc podanie przepisu z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów tego prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04, Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04, Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06, Lex nr 236385). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie przytoczonego wyżej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie odpowiada wspomnianym wymaganiom. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się bowiem do ogólnikowego stwierdzenia, że w świetle wykładni wymienionych przepisów ( chodzi o art. 30 ust. 1 i art.29 ustawy o ochronie osób i mienia), przepis art. 30 omawianej ustawy wyjaśnia jaki rodzaj średniego wykształcenia ustawodawca miał na myśli- technikum zawodowe czy liceum. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak jakiej jednostki redakcyjnej zarzut dotyczy (obydwa przepisy składają się kilku ustępów i punktów), na czym w istocie polegał błąd w wykładni ani też jaka wykładnia i jakiego konkretnie przepisu, jest zdaniem kasatora prawidłowa. W związku z brakiem wskazania konkretnego przepisu prawa, którego zarzut naruszenia prawa materialnego miałby dotyczyć, brakiem uzasadnienia zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony był z oceny jego merytorycznej zasadności. Należy przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do uzupełniania za stronę nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. W świetle powyższego także zarzut naruszenia prawa materialnego usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej nie stanowi. Nie wymagają również odniesienia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty "zachwiania stabilności w kontekście ocen prawa.." oraz "przełamania zasady zaufania obywateli do organów reprezentujących państwo", bowiem nie towarzyszy im wymagane prawem przytoczenie przepisów stanowiących podstawę kasacyjną. Mając powyższe na względzie, należało na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalić, jako nieuzasadnioną.