III SA/Wr 328/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...] (Nr [...]) Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. K. uzyskała – odpłatnie – zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulic: S., S. i R. w L. Z., na okres od dnia 26 lipca 1999 r. do dnia 31 lipca 2000 r. Ten sam organ rozszerzył następnie swoje pierwotne zezwolenie na zajęcie dodatkowej powierzchni pasa drogowego ulic: S. i S. w L. Z. (tym razem nieodpłatnie) w decyzji z dnia [...] (Nr [...]). Nowe zezwolenie opiewało na okres od dnia 2 września 1999 r. do dnia 31 lipca 2000 r. Żadna z opisanych decyzji nie była kwestionowana w trybie nadzoru instancyjnego ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W kolejnych decyzjach – z dnia [...] (Nr [...]) i z dnia [...] (Nr [...]) – Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. zezwalał Spółdzielni na dalsze, odpłatne zajmowanie wspomnianego pasa drogowego, w obu przypadkach – w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia 2000 r. Oba pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia były jednak uchylane w całości decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydanymi – odpowiednio, po rozpatrzeniu kolejnych odwołań strony – w dniach: [...] ([...]) i [...] ([...]). W każdym przypadku organ odwoławczy przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzje Kolegium nie były skarżone do sądu administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której zezwolił Spółdzielni na zajęcie pasa drogowego ulic: R., S. i S., "w celu budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą", w okresie od dnia 1 września 1999 r. do dnia 21 maja 2001 r. (jezdnie wymienionych ulic) i w okresie od dnia 1 sierpnia 2000 r. do dnia 21 maja 2001 r. (chodniki), określając jednocześnie wysokość opłaty należnej z tego tytułu w łącznej kwocie 134.375,61 zł (za cały okres zajęcia). W decyzji z dnia [...] ([...]) – wydanej po rozpatrzeniu odwołania strony, w którym Spółdzielnia zakwestionowała wysokość opłaty – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło orzeczenie Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...] w całości, raz jeszcze przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że w obrocie prawnym pozostają nadal ostateczne i prawomocne decyzje z dnia [...] (Nr [...]) i z dnia [...] (Nr [...]). Udzielając ponownie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego za okres od 26 lipca 1999 r. do dnia 31 lipca 2000 r., Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. dopuścił się zatem naruszenia art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopatrzyło się też niedokonania przez organ pierwszej instancji waloryzacji stawek przewidzianych w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, podczas gdy obowiązek waloryzacji wynikał z § 10b tego rozporządzenia, przepisu wprowadzonego nowelą z dnia 22 czerwca 1999 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 623). W konsekwencji nastąpiło – zdaniem organu odwoławczego – błędne wyliczenie opłaty należnej w rozpoznawanej sprawie z tytułu zajęcia pasa drogowego. Organ drugiej instancji podkreślił następnie, iż z dokumentacji sprawy wynika, że zainteresowana Spółdzielnia wnioskowała o wydanie zezwolenia wyłącznie do dnia 31 grudnia 2000 r., tymczasem zezwolenie udzielone w decyzji Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...] objęło dodatkowo okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja 2001 r. Kolegium wywodziło w związku z tym, że organ administracji publicznej został co prawda uprawniony w art. 61 § 2 k.p.a. do wszczęcia także z urzędu postępowania w sprawie wymagającej wniosku strony, jednakże w toku postępowania winien on uzyskać zgodę strony albo umorzyć tak wszczęte postępowanie. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. powinien zatem wykazać istnienie zgody strony na prowadzenie postępowania obejmującego okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja 2001 r. Organ odwoławczy podkreślił, że brak wniosku strony odnoszącego się do tego okresu, przy jednoczesnym, ewentualnym braku jej zgody wymaganej w świetle art. 61 § 2 k.p.a., powodowałoby konieczność rozważenia zasadności wymierzenia Spółdzielni kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Kolegium stwierdziło dalej, że w świetle niepublikowanego wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 września 2001 r., I SA/Lu 6/01, w którym Sąd ten wyraził zapatrywanie, iż do opłat za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, nie może być mowy o wymierzeniu Spółdzielni takich opłat z naruszeniem przepisów tej ustawy o przedawnieniu, co strona sugerowała w odwołaniu. Za niezrozumiały uznał organ odwoławczy zarzut wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego "za okres przeszły". W ocenie Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. działał wręcz na korzyść strony, wszczynając z urzędu postępowanie, w celu zalegalizowania faktu przekroczenia przez stronę terminu zajęcia pasa drogowego, zakreślonego w pierwotnie wydanych decyzjach z 1999 r. Gdyby przyjąć rozumowanie pełnomocnika Spółdzielni, organ pierwszej instancji powinien był odstąpić od ustalania opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego, a zamiast tego – wymierzyć stronie karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Konkludując swoją ocenę tego zarzutu odwoławczego, organ drugiej instancji wyraził wątpliwość co do tego, czy pełnomocnik świadczący zawodowo usługi prawne działa – w tej konkretnej sprawie – rzeczywiście na korzyść strony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zakaz wydawania decyzji niekorzystnej dla strony odwołującej się nie dotyczy bowiem przypadków, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Naliczenie opłaty lub kary pieniężnej jest ustawowym obowiązkiem organu, a ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w tym zakresie odstępstw oraz swobody organu. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji powinien zatem ustalić – oceniając odpowiednio ewentualną bierność strony w tym postępowaniu – istnienie podstaw do naliczenia opłaty lub kary pieniężnej, a także zasady zastosowania art. 139 k.p.a. w pełnym brzmieniu tego przepisu, uzasadniając również w tym zakresie swoje stanowisko. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, pełnomocnik Spółdzielni zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w części, w jakiej Kolegium uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie wymierzające opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 września 1999 r. do dnia 31 lipca 2000 r., przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zamiast umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem autora skargi, zaskarżona decyzja została w tej części wydana z naruszeniem art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 i art. 140 k.p.a. W skardze zarzucono ponadto pogwałcenie przez Kolegium elementarnych zasad praworządności, skoro w czasie rozprawy organ ten przesłuchał w charakterze świadków dwóch pracowników organu pierwszej instancji, mimo że reprezentowali oni jednocześnie ten organ jako jego pełnomocnicy. W ocenie pełnomocnika Spółdzielni, organ odwoławczy dopuścił się też naruszenia zasady obiektywizmu wynikającej z art. 7 i 8 k.p.a., czego wyrazem miałyby być: pouczenie Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. "jak ma się on ze Stroną ,rozprawić’ grożąc jej karami i wymuszając na Stronie określone postępowanie" oraz fakt swoistej, negatywnej oceny pełnomocnika Spółdzielni. Takie postępowanie Kolegium nie znajduje oparcia ani w przepisach k.p.a., ani też w przepisach ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Godzi się przede wszystkim podkreślić, że – zgodnie z poglądem utrwalonym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w pełni podzielanym także przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie – każdy organ odwoławczy uzyskuje kompetencję ponownego, wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zachowania przepisów regulujących stan faktyczny wymagający wydania władczego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Z możliwości tej skorzystało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., weryfikując kolejny już raz – w toku nadzoru instancyjnego – decyzje wydawane przez Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie przez stronę skarżącą pasa drogowego i ustalenia należnej z tego tytułu opłaty. Sam fakt zajmowania przez Spółdzielnię – w latach 1999, 2000 i 2001 – pasa drogowego ulic: S., S. i R. w L. Z. nie może być kwestionowany. Wątpliwości budzi jedynie końcowy termin zajęcia pasa drogowego w 2001 r. W decyzji z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. przyjął co prawda w tym zakresie jako miarodajną datę 21 maja 2001 r., jednak – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – z dokumentacji sprawy wynika, że zwolnienie jezdni nastąpiło dopiero w lipcu 2001 r. Niezależnie od konieczności wyjaśnienia tej ostatniej okoliczności (co powinno nastąpić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji) trafnie przyjęły oba organy, że podstawę normatywną rozstrzygnięcia powinny w tym przypadku stanowić przepisy art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: jednolity tekst – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że zajęcie pasa drogowego – między innymi w celu realizacji takiej inwestycji, jaką wykonała SM B. K. w niniejszej sprawie – winno być poprzedzone uzyskaniem zezwolenia, wydanego – na wniosek zainteresowanego podmiotu – z ustaleniem wysokości należnej z tego tytułu opłaty. Natomiast zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno skutkować wymierzeniem kary pieniężnej (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w stanie normatywnym obowiązującym w okresie zajęcia pasa drogowego przez Spółdzielnię). Mając na uwadze takie rozwiązania, należy w pełni podzielić pogląd Kolegium, zgodnie z którym, przedmiotem pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia mógł być wyłącznie czas zajęcia pasa drogowego przez skarżącą, poczynając od dnia 1 sierpnia 2000 r. Z obrotu prawnego nie zostały bowiem wyeliminowane dwie ostateczne i prawomocne decyzje Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. (z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...], Nr [...]), na podstawie których Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. K. uzyskała już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 31 lipca 2000 r. Co do okresu do dnia 31 lipca 2000 r. przyjąć trzeba za organem odwoławczym, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), jest zatem dotknięta wadliwością na tyle kwalifikowaną, że mogłaby ona stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ujawnienie tej wadliwości już w czasie kontroli decyzji w toku nadzoru instancyjnego powinno natomiast – co oczywiste – skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, co też Kolegium uczyniło, uchylając w całości wspomniane rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...] i przekazując sprawę raz jeszcze do ponownego rozpatrzenia przez ten sam organ. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy aprobować z następujących powodów. Po pierwsze z tej przyczyny, że już samo ponowne orzeczenie przez organ pierwszej instancji o zajęciu pasa drogowego za okres, co do którego sprawa została wcześniej rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami tego samego organu wydanymi w 1999 r. ma także oczywisty wpływ na globalną wysokość należnej z tego tytułu opłaty, niezależnie od innych wadliwości, jakie mogły wystąpić przy obliczaniu tej opłaty wskutek nieuwzględnienia dyrektyw wynikających z aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, co wytknęło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po wtóre dlatego, iż – wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze – przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. nie dają wcale podstaw do wydania orzeczenia o uchyleniu rozstrzygnięcia zakwestionowanego w trybie odwoławczym, z jednoczesnym, częściowym tylko umorzeniem (celowe podkreślenie Sądu) pierwszoinstancyjnego postępowania i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w pozostałej części. Pierwszy z wymienionych przepisów (art. 138 § 1 pkt 2) przewiduje dwie wykluczające się możliwości: uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości lub w części i wydanie w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego) "bądź" (sformułowanie takie oznacza alternatywę rozłączną) uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W tym drugim wypadku chodzi więc o umorzenie pierwszoinstancyjnego postępowania w całości, przy czym w wielu judykatach trafnie przyjęto, iż środek ten powinien być stosowany wówczas, gdy postępowanie w sprawie (podkreślenie składu orzekającego Sądu) stało się bezprzedmiotowe. Ta ostatnia okoliczność nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku, jako że nadal zachodzi potrzeba precyzyjnego ustalenia okresu zajęcia przez Spółdzielnię pasa drogowego oraz związanych z tym konsekwencji finansowych. Dlatego też Kolegium trafnie skorzystało z instrumentu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., przepisu konkurencyjnego w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć przewidywanych przez prawodawcę w art. 138 § 1. Po trzecie z tego powodu, że materiał dowodowy zgromadzony w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie pozwala przesądzić kwestii, czy za okres zajęcia pasa drogowego od dnia 1 sierpnia 2000 r. Spółdzielnia powinna uiścić opłaty, czy też kary pieniężne. Co do tego okresu, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie wniosek, opatrzony datą [...], w którym zainteresowana prosi o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w związku z niezbędnymi robotami i doprowadzeniem nawierzchni ulic do stanu pierwotnego, w dniach od 20 do 30 czerwca 2001 r. Słusznie zatem zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż wobec braku formalnego wniosku strony, który dotyczyłby całego okresu faktycznego zajęcia po dniu 31 lipca 2000 r., prowadzone w tym zakresie czasowym postępowanie należało uznać za wszczęte z urzędu, mimo że sprawy tego rodzaju jak rozpoznawana prowadzi się na wniosek zainteresowanych podmiotów. W myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może co prawda – ze względu na szczególnie ważny interes strony – wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, w takiej sytuacji wymagana jest jednak zgoda strony wyrażona w toku postępowania. Natomiast w razie nieuzyskania takiej zgody, wszczęte z urzędu postępowanie podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Skoro dokumentacja sprawy nie zawiera również formalnej zgody Spółdzielni na dalsze prowadzenie postępowania wszczętego przez organ z urzędu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu 31 lipca 2000 r. (choć brak też dokumentu, który dowodziłby, że organ w ogóle wystąpił do strony o wyrażenie takiej zgody), należy uznać za trafną ocenę dokonaną przez Kolegium co do tego, iż Burmistrz Miasta i Gminy L. Z. dotychczas nie przesądził jeszcze podstawowej w sprawie kwestii, tej mianowicie, czy przedmiotem prowadzonego postępowania powinno być w niniejszej sprawie udzielenie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oraz ustalenia wysokości opłaty należnej z tego tytułu, czy też wymierzenie Spółdzielni kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W związku z zarzutem podniesionym w skardze należy dodatkowo podkreślić, że przedstawienie dopiero co przedstawionego zagadnienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji kolegium znajduje pełne oparcie w art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, przekazując sprawę, organ odwoławczy "może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Natomiast przesłuchanie pełnomocników organu pierwszej instancji – w czasie rozprawy przeprowadzonej przed Kolegium w dniu [...] – "w charakterze świadków" nie miało żadnego wpływu (tym bardziej "istotnego", w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.) na wynik sprawy, skoro wcześniej opisane uchybienia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, można było stwierdzić przede wszystkim na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, co w pełni uzasadniało kierunek rozstrzygnięcia, jakie podjął organ odwoławczy. Ponieważ Sąd nie stwierdził istnienia żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobligowany był do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 tej samej ustawy.