II SA/Gl 430/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Podsiadło sprawy ze skargi M. K. oraz Z. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu wniosku M. K. i Z. K. orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę poddasza oraz dachu budynku mieszkalnego – jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...] k.m. [...], położonej w C. przy ul. [...]. Jednakże wskutek odwołania inwestorów, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylono powyższą decyzję organu I instancji oraz orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Następnie po rozpatrzeniu skargi B. S. i M. S. – właścicielek budynków przyległych do budynku inwestorów, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1287/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego i orzekł, że decyzja ta nie może być wykonywana. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 14 lipca 2005 r. W motywach rozstrzygnięcia sąd administracyjny wskazał, że do przedmiotowej przebudowy znajdowały zastosowanie przepisy rozp. MGP i B z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Skoro budynek inwestorów jest odrębnym obiektem, to przebudowa ta podlegała więc regulacji § 12 ust. 6 rozp. Tymczasem Sąd stwierdził, że projektowana przebudowa została usytuowana w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, stąd też decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt wykonania spornych robót budowlanych. Natomiast jeszcze w dniu [...]r. B. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. o wstrzymanie robót przy przebudowie budynku przyległego, podając iż w tym dniu inwestorzy rozpoczęli prace, ustawiając rusztowanie, podczas gdy pozwolenie na budowę już wygasło zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Żądanie wstrzymania robót budowlanych, rozpoczętych w dniu [...]r., zgłosiła również M. S.. W dniu [...]r. prawnicy PINB przeprowadzili kontrolę budowy, stwierdzając wykonanie konstrukcji dachowej bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z okazanym dziennikiem budowy, w dniu [...]r. rozpoczęto zaś wewnętrzne roboty rozbiórkowe i demontażowe związane z przeróbką dachu. Następie pismem z dnia [...]r. B. S. powiadomiła organ nadzoru budowlanego o wydaniu wyroku WSA, uchylającego pozwolenie na budowę, zaś inwestorzy w dniu [...]r. zawiadomili ten organ o zakończeniu robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. powiadomił w dniu [...]r. o wszczęciu postępowania w sprawie spornej przebudowy poddasza. W dniu [...]r. przeprowadzono oględziny, ustalając że odległość muru zewnętrznego nadbudowy mierzona od ogrodzenia wynosi 130/135/ cm z obu stron, zaś wewnętrzne odległości od murów zewnętrznych wynoszą 130 i 117 cm / od ścian w granicy. Nie stwierdzono jednak odstępstw od zatwierdzonego projektu. Powołując się na wynik tych oględzin decyzją z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał M. K. i Z. K. w celu doprowadzenia przebudowy poddasza oraz dachu ich budynku do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie – odsunięcie ścian zewnętrznych drewnianych, oznaczonych w projekcie symbolem ŚZD, na odległość 1,5 m od granic z działkami sąsiednimi w terminie 6 miesięcy od daty ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że w świetle wyroku w sprawie II SA/Ka 1287/02, pozwolenia na budowę udzielono niezgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi odległości od granicy z działką sąsiednią. Jednak organ nadzoru budowlanego uznał, iż inwestycję wykonano w czasie, gdy w obiegu prawnym była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. stał się prawomocny z dniem 14 lipca 2005 r. Stąd też inwestorzy nie mogą być traktowani jako sprawcy samowoli budowlanej. W tym względzie organ administracji oparł się na poglądzie wyrażanym w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IVSA 1399/96. Jednakże w ocenie organu przepisy dotyczące usytuowania budynków, a mianowicie § 12 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dopuszczały i dopuszczają obecnie usytuowanie budynków ścianami bez otworów w odległości mniejszej niż 3 metry, ale nie mniejszej niż 1,5 m. Zatem w świetle wyników kontroli z dnia [...]r., nadbudowana część poddasza użytkowego, zrealizowana w odległości ok. 130 ÷ 135cm od granic z działkami sąsiednimi, nie spełniała wymogów prawa. Stąd też zdaniem organu, zachodziły podstawy do wydania nakazu w trybie powołanego przepisu. W odwołaniu od decyzji M. K. i Z. K. zarzucili, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis § 12 ust. 3 rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem zrealizowana inwestycja ( przebudowa, części dachu ), dotyczy budynku już wzniesionego i w żaden sposób odległości tych nie zmieniono. Nadto, wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się, warunkiem zastosowania tego przepisu jest bowiem uprzednie wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 tego Prawa, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Odwołanie od decyzji wniosła także B. S., domagając się nakazania rozbiórki wykonanych robót. Jej zdaniem, decyzja zapadła z naruszeniem poglądu zawartego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2004 r. oraz § 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 6 rozp. MGPB z dnia 14 grudnia 1994 r., bowiem inwestorzy nie spełnili warunków technicznych i nie uzyskali wymaganej zgody sąsiadów na realizację inwestycji. Wreszcie, odwołująca się podniosła, że roboty budowlane rozpoczęto z dniem [...]r., czyli po upływie 2 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestionując prawdziwość zapisu w dzienniku budowy. Natomiast M. S. w odwołaniu od decyzji wniosła o pozostawienie inwestycji w aktualnym kształcie, nie wyrażając zgody na kolejną przebudowę budynku sąsiedniego. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu powyższych odwołań, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż wydanie nakazu było uzasadnione w świetle wskazań, zawartych w wyroku w sprawie II SA/Ka 1287/02, jak również na podstawie aktualnego stanu prawnego, zaś z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, tryb doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, stosuje się odpowiednio do robót już wykonanych. Zdaniem organu II instancji, skoro lokalizacja ścian zewnętrznych drewnianych w stosunku do granic z działkami sąsiednimi, narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozp. MI z dnia12 kwietnia 2002 r., organ nadzoru budowlanego właściwy był do wydania decyzji, mającej na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Wreszcie, organ odwoławczy wskazał, iż dla oceny sprawy decydujące znaczenie ma zapis w dzienniku budowy co do daty rozpoczęcia budowy, zaś zgoda sąsiadów nie była w niniejszej sprawie wymagana. Stąd też odwołań nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. i Z. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie § 12 ust. 6 rozp. z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono argumentację, zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wyjaśnili, iż projekt zakładał wykonanie przebudowy w sposób najmniej skomplikowany. Stąd też cofnięto się na odległość pomiędzy krokwiami, tak aby dolna niepodnoszona część dachu miała się na czym wspierać. Nadto, skarżący zarzucili, że wykonanie nakazu przesunięcia o 15 cm ścian drewnianych, wymaga skucia również ścian murowanych z pustaków ceramicznych, co pominięto w decyzji organu nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżących, takie roboty grożą zaś osłabieniem konstrukcji ściany, która podtrzymuje dach. Stąd też ich zdaniem cały proces przebudowy ścian jest skomplikowany i kosztowny. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem akceptacja odległości ścian zewnętrznych drewnianych od granicy, wiązałaby się z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Co prawda odstępstwo takie jest dopuszczalne, lecz jedynie w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane, a więc, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku rozprawy sądowej Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż w świetle prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1287/02, przesądzona została kwestia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na sporną budowę, zapadła z naruszeniem prawa budowlanego, bowiem jak stwierdził Sąd, do przedmiotowej przebudowy znajdowały zastosowanie przepisy § 12 ust. 6 rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Powyższy wyrok miał zatem walor wiążący, zarówno dla stron postępowania, organów nadzoru budowlanego, jak i składu orzekającego w niniejszej sprawie ( art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd też zawarta w skardze polemika z poglądem, zawartym w przywołanym wyroku, była niedopuszczalna, jako że skład orzekający nie był władny do zajęcia odmiennego stanowiska w tej kwestii. Stąd też wskutek prawomocnego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie – umorzenia postępowania w tym przedmiocie przed organami administracji architektoniczno – budowlanej w wyniku stwierdzenia faktu wykonania robót, objętych wnioskiem skarżących, ocena legalności zrealizowanej rozbudowy poddasza oraz dachu budynku skarżących, usytuowanego w zabudowie szeregowej, podlegała kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wbrew zarzutom skargi, fakt iż uprzednio nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, mimo że takie żądanie zawarły uczestniczki postępowania B. S. i M. S., nie stanowił przeszkody prawnej do działania organów nadzoru budowlanego. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przewiduje bowiem jednoznacznie, że tryb z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Stąd też chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec niekwestionowanych w skardze ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, iż sporne roboty budowlane zrealizowano w okresie ważności pozwolenia na budowę, po prawomocnym uchyleniu decyzji w tym przedmiocie na mocy wyroku sądu administracyjnego, rozważenia wymagała wiec kwestia, który z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Niewątpliwie były to roboty wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po ich zrealizowaniu. Jednak zważyć przyjdzie, iż likwidacja skutków uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przy zastosowaniu trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, winna nastąpić przy rozważeniu dalszych przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, bowiem nakazy organów nadzoru budowlanego mają na celu usunięcie naruszenia prawa. Stąd też w niniejszej sprawie niezbędne było wyrażenie, czy wykonane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź pogorszenie środowiska ( art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy ), bądź też w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w przepisach ( art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy ). Zdaniem sądu, po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w ogóle nie wchodzi w rachubę przypadek istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dopiero stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, jakiego rodzaju przypadek wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1,2 i 4 ustawy, jest adekwatny do stanu zrealizowanych robót, uzasadnia zastosowanie sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, zmierzającej do usunięcia naruszenia prawa, a więc nałożenia adekwatnych obowiązków. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekły o nałożeniu obowiązku odsunięcia ścian zewnętrznych drewnianych, oznaczonych w projekcie symbolem ŚZD na odległość 1,5 m od granic z działkami sąsiednimi ( art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany nakaz przede wszystkim budzi wątpliwości co do zakresu obowiązków inwestorów. Nie wiadomo bowiem, na czym miałoby polegać odsunięcie ściany zewnętrznej drewnianej, a więc, czy chodzi jedynie o rozbiórkę ( demontaż ścianki drewnianej wraz z ociepleniem z wełny mineralnej ), czy też wymagane jest skucie ściany murowanej – w celu uzyskania odległości 1,5 m od granicy. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły bowiem ustaleń co do grubości poszczególnych elementów ściany zewnętrznej zrealizowanej przebudowy poddasza i dachu, zaś skarżący zasadnie podnoszą, iż wskutek takich robót może dojść do osłabienia konstrukcji. Aczkolwiek nie jest istotna ani sprawa nakładów finansowych na takiego rodzaju prace, ani też dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały żadnego znaczenia motywy podjęcia procesu inwestycyjnego ( poprawa sytuacji bytowej rodziny skarżących ), to jednak zważyć trzeba, iż nakaz wykonania określonych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem winien być precyzyjny i jednoznaczny, jako że jego niewykonanie w wyznaczonym terminie obwarowane jest sankcją rozbiórki całości zrealizowanych robót ( art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ). Co więcej, stwierdzić przyjdzie, iż organy nadzoru budowlanego nie rozważyły należycie okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie, czy wykonane roboty w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w przepisach, bo tylko wówczas zachodzi podstawa do wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zaś względzie stwierdzić przyjdzie, iż w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie obowiązywało już rozp. MGPiB z 1994 r., pod rządami którego zapadła uchylona następnie decyzja o pozwoleniu na budowę. Stąd też doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem winno uwzględniać stan prawny, obowiązujący w dacie rozpatrywania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Obowiązujący obecnie przepis § 12 ust. 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dopuszcza sytuowanie ściany bez otworów w odległości 1,5 m od granicy. Aczkolwiek w niniejszej sprawie jest poza sporem, że odległości te nie zostały zachowane, bowiem wynoszą 130/135 cm z obu stron, to jednak dopiero stwierdzenie, że naruszenie przepisów techniczno – budowlanych jest istotne, uzasadniałoby wydanie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu uzyskania odległości 1,5 m od granicy. Podkreślić też przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie wykonano pomiaru geodezyjnego, a odległości te mierzono od linii ogrodzenia między posesjami, co może prowadzić do niedokładności. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydany nakaz został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający jego wykonanie oraz bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, a mianowicie kwestii, czy naruszenie przepisów techniczno – budowlanych jest istotne z punktu widzenia uzasadnionego interesu stron, zwłaszcza właścicieli działek sąsiednich m.in. zapewnienia nasłonecznienia pomieszczeń zgodnie z §§ 13 i 60 cyt. rozp. MI – przy założeniu, że sporna przebudowa nie wymagała ich zgody. Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z uwagi na brak wniosku skarżących o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 tej ustawy ). Przy ponownym rozpoznaniu odwołań od decyzji organu I instancji wniesionych przez skarżących, jak i właścicieli budynków sąsiednich w zabudowie szeregowej, organ odwoławczy winien zatem poczynić niezbędne ustalenia we wskazanym wyżej zakresie i na tej podstawie należy rozważyć, czy odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych jest istotne z punktu widzenia uzasadnionych interesów osób trzecich, zaś w razie stwierdzenia przesłanek ustawowych z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakaz wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy winien precyzyjnie i jednoznacznie określać zakres robót budowlanych, niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.