II OSK 1288/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w P. - Oddział w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 855/06 w sprawie ze skargi [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w P. - Oddział w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1288 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną przez [...] S.A. z siedzibą w P. - Oddział w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2006 r. nakazującą rozbiórkę dystrybutora na stacji benzynowej [...] w J. na działce nr ewidencyjny [...] położonej u zbiegu ulic [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie /dalej: PWINB w R./ stwierdził, że zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego J. z 1984 r. są nietrafne. Plan ten nie zawierał żadnego zapisu odnośnie przedmiotowej stacji benzynowej i możliwości jej rozbudowy. Ustalenia dowodowe poczynione w trakcie postępowania wykazały, że budowa dystrybutora objętego postępowaniem miała miejsce w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., a to oznacza, że kwestie związane z oceną jego legalności mogą być dokonywane tylko na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego ustawy z dnia 24 października 1974 r. /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Organ wskazał, iż samowolne wykonanie dystrybutora paliw i jego funkcjonowanie prowadzi do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Stwierdzenie tego faktu zostało jednoznacznie zawarte w opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2000 r. i potwierdzone wyrokiem NSA OZ w Rzeszowie z 27 marca 2002 r. SA/Rz 836/00. Konsekwencją tego stanu musiało być przyjęcie, że spełnione zostały warunki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że legalizacja tak popełnionej samowoli jest niedopuszczalna. Z decyzją PWINB w R. nie zgodził się [...] S.A. w P. . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich zastosowanie. Wreszcie skarżący wskazał na naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez nie wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie objętego decyzją obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę PWINB w R. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na argumentację przyjętą w uzasadnieniu własnej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a to oznacza, że skarga nie może zostać uwzględniona. Sąd nie podzielił zarzutu wskazującego na naruszenie przez skarżoną decyzję art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Poczynione w ramach postępowania administracyjnego ustalenia wskazują na samowolne wykonanie dystrybutora w 1986 r., a to oznacza, że mają do niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Okoliczność ta została przyznana przez skarżącego w odwołaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, iż wymiana samego dystrybutora paliwa na inny typ w 1995 r. (w miejsce dawnego Adast nr 8229) nie jest tym rodzajem działania, które byłoby samowolą, skoro część mechaniczna została zamontowana w miejsce poprzedniej. Samowolnym działaniem było wykonanie części obiektu budowlanego, a więc tych wszystkich elementów, które umożliwiały zamontowanie takiego urządzenia. Te działania wykonane zostały w 1986 r., a nie w 1995 r. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykazało, że objęty zaskarżoną decyzją dystrybutor oddziaływuje niekorzystnie na otoczenie, a to prowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stanowisko takie jest konsekwencją rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R., które jest ostateczne i prawomocne, gdyż NSA OZ w Rzeszowie nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie i oddalił skargę [...] na to rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił też, że opinia taka nie jest wiążąca przy rozstrzyganiu o legalizacji obiektu budowlanego, jednak jest dla sprawy istotnym dowodem wskazującym na niekorzystne oddziaływanie przedmiotu objętego postępowaniem na otoczenie. Istnienie tego związku czyni w pełni uprawniony wniosek leżący u podstaw zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym trzeba przyjąć, że objęty decyzją dystrybutor nie spełnia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Konsekwencją tego musi być przyjęcie, że legalizacja tego obiektu budowlanego jest niedopuszczalna, zatem zaskarżona decyzja PWINB w R. jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. w P. - Oddział w R., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1.) naruszenia prawa materialnego, a to art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie, pomimo iż obiekt budowlany, co do którego orzekano, został wybudowany (względnie przebudowany) w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ewentualnie: 2.) naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, w której organy administracji obu instancji dokonały błędnej oceny dowodów (naruszenie art. 80 k.p.a.), przyjmując, iż o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w roku 2006 przesądza negatywna opinia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2000 roku; 3.) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego rzetelną kontrolę. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że podstawowym błędem, jakim obarczony jest zaskarżony wyrok, jest mylna ocena charakteru prawnego działania skarżącego, polegającego na samowolnym "zamontowaniu" na przedmiotowej stacji paliw dystrybutora typu GILBARKO we wrześniu 1995 roku. Działanie to zostało określone przez Sąd I instancji nie jako budowa obiektu budowlanego, lecz wyłącznie jako dokonanie swego rodzaju przeróbki w obiekcie istniejącym od roku 1986. Kwestia ta, wobec zmiany stanu prawnego w dniu 1 stycznia 1995 roku, ma kluczowe znaczenie dla wyboru reżimu prawnego, który należy zastosować w sprawie. Wnosząca kasację Spółka wskazała, że, pomimo, iż prawdą jest, że w tym samym miejscu, na tych samych fundamentach, stał uprzednio inny dystrybutor paliwa, za nieuprawniony należy uznać wniosek, jakoby przedmiotowy dystrybutor był tym samym obiektem, co wybudowany w roku 1986 dystrybutor typu ADAST. Jak stwierdzono już w toku postępowania administracyjnego "stary" dystrybutor został kompletnie zdemontowany i tylko tożsamość miejsca łączy go z zupełnie nowym odmierzaczem paliw, do którego zamontowano nowe kable zasilające i sterownicze. Innymi słowy - obiekt wybudowany samowolnie w roku 1986 został w całości rozebrany (usunięto skutki samowoli), zaś w jego miejscu postawiono obiekt kolejny. Nie znajduje przy tym uzasadnienia twierdzenie, jakoby rzeczona wymiana dystrybutora polegała wyłącznie na zamontowaniu "części mechanicznej" w miejsce poprzedniej, zaś samowolą było wcześniejsze wykonanie części umożliwiających jej zamontowanie. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organami obu instancji, bezpodstawnie zastosował w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Autor kasacji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - nie uchylając zaskarżonych decyzji - naruszył prawo, obligujące go do takiego działania w przypadku stwierdzenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie naruszenie takie było oczywiste, jeżeli się zważy, że organy administracyjne obu instancji dokonały błędnej oceny dowodów, przyjmując, iż ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2000 r. świadczy o tym, że wybudowanie dystrybutora powoduje (w chwili obecnej) niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Postanowienie to w żaden sposób - wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego i Sądu - nie odnosi się do stanu zaistniałego w roku 2006. Konsekwencją wyżej opisanego zaniedbania jest rzeczywisty brak ustaleń faktycznych odnośnie oddziaływania dystrybutora paliw na warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia, ocenianego na moment nakazu jego rozbiórki. Fakt ten, zdaniem strony skarżącej uniemożliwiał zastosowanie normy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a co za tym idzie - skarżone decyzje administracyjne nie mogły się ostać. Ponadto w ocenie skarżącego z naruszeniem przepisów prawa sporządzono uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie to, niezwykle ogólne i lakoniczne, nie daje należytych podstaw do jego rzetelnej kontroli - tak w aspekcie stwierdzonego stanu faktycznego, jak i argumentacji prawnej. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyła U. B. wnosząc o jej oddalenie. Uczestniczka wskazała że dystrybutor, którego skarga dotyczy w chwili obecnej jest nieużywany, gdyż jego część mechaniczna została zdemontowana, a istnieje tylko po nim fundament betonowy. Ponadto był on połączony przewodami paliwowymi ze zbiornikiem podziemnym pojemności 20 m3, a zbiornik ten został rozebrany. Zbiornik rozebrano, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w decyzji z dnia [...].11.2001 r. nakazał jego rozbiórkę w związku z jego samowolną budową. Decyzja ta została utrzymana przez organ II instancji. Złożona na tę decyzję skarga do WSA w Rzeszowie została oddalona /Sygn. akt S.A./Rz 2571/02/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Jako pierwszy z zarzutów kasacji skarżący wskazali naruszenie przepisów prawa materialnego, jednak w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów zgodnie z przyjętą wyżej kolejnością stwierdzić należy, iż nie jest zasadny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. Wbrew odmiennym bowiem wywodom autora kasacji przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny ustalony przez organy administracji oparto na dokumentacji mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do istotnych zarzutów wniesionej skargi. Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a które to uchybienie autor kasacji upatruje w tym, iż nie uchylono zaskarżonych decyzji w sytuacji, w której organy administracji obu instancji dokonały błędnej oceny dowodów (naruszenie art. 80 k.p.a.). Zauważyć należy, iż autor kasacji pomija powszechnie akceptowaną regułę, zgodnie z którą zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, przyjętych trafnie przez Sąd pierwszej instancji, lecz powinien zmierzać do wykazanie, jakich mianowicie konkretnie uchybień w zakresie zasad logicznego rozumowania dopuścił się Sąd w ocenie zebranego materiału dowodowego. Sama możliwość przeciwstawienia przyjętym ustaleniom przez Sąd odmiennego poglądu nie może zaś prowadzić do wniosku o dopuszczeniu się przez tenże Sąd błędu w ustaleniach faktycznych. Konkludując stwierdzić trzeba, iż zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może się sprowadzać do samej tylko odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, a tego we wniesionej kasacji nie uczyniono, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuścił się Sąd pierwszej instancji w dokonanej przez siebie ocenie. Nie jest przy tym takim wykazaniem błędu w ustaleniach faktycznych stawiany w kasacji zarzut, iż o pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w roku 2006 przesądziła negatywna opinia [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2000 roku. Zauważyć trzeba, iż pierwsza decyzja wydana przez organ I instancji w odniesieniu między innymi do przedmiotowego obiektu wydana została w dniu [...] października 1995 r. Kolejne decyzje organów nadzoru budowlanego, postanowienia organów inspekcji sanitarnej były przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. W odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 1 lipca 1997 r. (sygn. akt SA/Rz 765/96) wskazując, iż w sprawie do zrealizowanych obiektów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2000 roku było przedmiotem oceny również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 marca 2002 r. (sygn. akt SA/Rz 836/00) podzielił opinię sanitarną organu dotycząca negatywnego zaopiniowania pod względem sanitarnym możliwości legalizacji samowolnej realizacji przedmiotowego obiektu. Istotne przy tym jest to, że zrealizowane przez skarżącego obiekty w tym obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy naruszał szereg norm prawnych, szczegółowo we wskazanym wyżej wyroku omówionych. Ocena prawna wyrażona przez sądy administracyjne w wyrokach, między innymi wyżej wskazanych, a wydanych w odniesieniu do przedmiotowego obiektu pozostaje wiążąca, nie zaistniały bowiem takie względy, które uzasadniałyby zmianę tej oceny. Nie jest też trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a to art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie. Wbrew bowiem odmiennym wywodom autora kasacji obiekt budowlany, co do którego orzekano w niniejszej sprawie został wybudowany w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.