II SA/Gl 440/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. W. oraz K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]roku Miejski Zarząd Dróg w C. zwrócił się do Urzędu Miasta w C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa ulicy A w C. wraz z odwodnieniem i uzupełnieniem oświetlenia. Pismem z dnia [...]roku Urząd Miasta w C. zawiadomił strony w trybie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wymienionego wyżej wniosku, w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku postępowania część właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przewidywanych częściowo pod inwestycję lub bezpośrednio z nią sąsiadujących zgłosiło na piśmie swoje uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Między innymi zastrzeżenia takie złożyli obecnie skarżący M. i K. W., którzy w swoim piśmie z dnia [...] roku sprzeciwili się wobec planowanego zamierzenia w obrębie działek nr A i B przy ul. B [...]. Nie wyrazili zgody na poszerzenie ul. A kosztem wskazanych działek. Postulowali, aby utwardzić ulicę A na obecnej szerokości wzdłuż ich posesji przystosowując ją wyłącznie do ruchu pieszego. Wskazali na uciążliwości, jakie niesie ze sobą realizacja planowanej inwestycji w projektowanym zakresie. Zaproponowali alternatywne rozwiązanie polegające na doprowadzeniu dojazdu do ulicy A ulicą C, co pozwoliłoby na wykonanie tylko ciągu pieszego wzdłuż ich posesji. Ustosunkowując się do tych zarzutów inwestor pismem z dnia [...] roku podtrzymał swoje pierwotne stanowisko dotyczące rozwiązań technicznych i komunikacyjnych dla planowanej inwestycji. Wskazał, że realizacja postulatów skarżących doprowadziłaby do dalszej ingerencji w ich działkę, a to z uwagi na konieczność wykonania miejsca do zawracania. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z [...] roku, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Odnosząc się natomiast do uwag i zarzutów stron postępowania wskazano, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szczegółowo określa parametry jaki powinny spełniać drogi publiczne by zapewnić bezpieczeństwo użytkowania oraz odpowiednie warunki użytkowe zgodnie z przeznaczeniem drogi. Inwestor jest związany tymi warunkami. Dodatkowo wskazano, że projektowana szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających, jak i projektowany przekrój drogi i funkcja nie uległy zmianie. Od tej decyzji wniesione zostały trzy odwołania: przez J. K., S. K. oraz przez skarżących. Skarżący w swoim odwołaniu podnieśli, że zajęcie pasa ich działki o szerokości 3,5 m i długości 36 m oraz dodatkowo ścięcie narożnika od ul. B nie jest "najmniejszym obciążeniem nieruchomości", jak twierdzi inwestor i organ pierwszej instancji. Realizacja inwestycji w zakreślonych granicach spowoduje likwidację zieleni urządzonej, co ogołoci i oszpeci atrakcyjną obecnie działkę, a żadne odszkodowanie nie zrekompensuje tych szkód. Wskazali na nierówne traktowanie stron, a to wobec faktu, że inwestor uwzględnił postulaty niektórych właścicieli co do zmniejszenia szerokości pasa drogowego, podczas, gdy ich wnioski nie zostały uwzględnione. Zakwestionowali planowaną szerokość drogi. Wnieśli o zmianę decyzji w taki sposób, aby wzdłuż ich posesji zaprojektować drogę jako ciąg pieszy lub ciąg pieszo-jezdny z jezdnią jednokierunkową, co pozwoliłoby na znaczne zmniejszenie ingerencji w ich nieruchomość. Rozpoznając łącznie wniesione odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zamierzona inwestycja ma stanowić realizację celu publicznego. Ulica A jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej klasy D – droga dojazdowa. Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dalej stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych, co obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji pozytywnej. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazali, iż decyzje te wydane zostały z pominięciem wymagań zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 7, a także w sposób niedostateczny uwzględniają wymagania zawarte w art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zarzucili organom rozpoznającym sprawę lekceważenie prawa własności, stanu faktycznego i prawnego terenu, a także brak podjęcia prób pogodzenia ze sobą tego prawa z potrzebami interesu publicznego. Wskazali, iż jest możliwe pogodzenie ich własnego interesu z interesem publicznym przy zachowaniu wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podnieśli, że okoliczne drogi są ulicami jednokierunkowymi i spełniają warunki techniczne. Podtrzymali zaproponowane przez siebie w toku postępowania rozwiązania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano na § 7 ust. 1 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w myśl którego szerokość tej klasy ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10 m. Wskazano także na § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, który dopuszcza zmniejszenie tej szerokości, co w projekcie zostało wykorzystane, gdyż pas drogowy ma mieć w liniach rozgraniczających szerokość 4,5 – 9 m. Organ zaznaczył, że w ten sposób uwzględniono zarówno prawo własności skarżących, jak i interes publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja objęta wnioskiem w niniejszym postępowaniu należy do inwestycji celu publicznego, albowiem odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Takiej sprzeczności nie zarzucają też sami skarżący. Skarżący zarzucają natomiast naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu taka analiza została przez organ przeprowadzona. Ustalono bowiem w toku postępowania zarówno stan prawny, jak i faktyczny nieruchomości, przez które ma prowadzić droga publiczna. W szczególności analiza ta dotyczyła ustalenia właścicieli lub użytkowników wieczystych tych nieruchomości, jak również ich następców prawnych. Ustalono także aktualny stan geodezyjny z uwzględnieniem przebiegu granic nieruchomości. Ta analiza znalazła swój wyraz w zgromadzonych w toku postępowania dokumentach takich jak mapy geodezyjne, wykazy właścicieli i użytkowników nieruchomości, dokumentacja fotograficzna. Odnośnie natomiast zarzutu braku wyważenia interesu prywatnego, polegającego na ochronie prawa własności - z interesem publicznym, to wskazać przyjdzie, że również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie prawo własności, o którym stanowi art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy jest wartością, którą należy w sposób szczególny uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pomimo jednak, iż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej (zob. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483), to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. Za taką wartość, która powinna być w sposób szczególny uwzględniana w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przyjął "potrzeby interesu publicznego". Termin "interes publiczny" należy do często spotykanych w języku prawnym tzw. pojęć nieostrych, a więc takich, których treść jest odczytywana przez pryzmat konkretnych przypadków. Immanentną cechą pojęć nieostrych jest ich "bieżące definiowanie" przez podmioty realizujące przepisy, w których treści się znajdują. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera co prawda w art. 2 pkt 4 definicję pojęcia "interesu publicznego" , jednakże i ta definicja nie jest ostra. Daje ona jednak możliwość potwierdzenia ustalonej w toku postępowania okoliczność, że realizacja zamierzonej inwestycji mieści się w pojęciu interesu publicznego. Sprawa wyważenia interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu stron (ochrona prawa własności) jest sprawą nieuregulowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyważenie tych interesów pozostaje więc w pewnym sensie w granicach uznania organów orzekających i Sądu. W ocenie Sądu w kontrolowanej decyzji wyważono te interesy w sposób dostateczny. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że pas drogowy w liniach rozgraniczających na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżących został zaprojektowany z dopuszczalnymi przez przepisy prawa odstępstwami na korzyść skarżących. Dalsze zawężenie tego pasa kłóciłoby się z celem, jakim ma służyć projektowana droga tj. celem publicznym. Planowana droga jest bowiem drogą dojazdową i jako taka musi spełniać określone parametry. Wskazać przyjdzie dodatkowo, że samo wytyczenie w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego linii rozgraniczających nie przesądza o konieczności wywłaszczenia nieruchomości w tych granicach. To, jaka część nieruchomości skarżących okaże się niezbędna do realizacji inwestycji wynikać będzie dopiero z decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, co w świetle powołanego już wcześniej przepisu art. 56 ustawy nie dawało organom możliwości odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).