II OSK 1077/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 68/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz M. M. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 68/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. M. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..], Nr [..], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [..] skarżąca działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniosła o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie z dnia [..], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie brała udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją jako strona. Decyzją z dnia [..], znak: [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [..], Nr [..], o pozwoleniu na użytkowanie tymczasowej hali z elementów rozbieralnych do dnia 31 grudnia 2015 r. na działce nr [..] KM [..] przy ul. [..] we W.. Organ ten wskazał, że odmówił wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych z uwagi na okoliczność, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżąca nie jest stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto powołał, że U. i Z. J. posiadali na ww. obiekt budowlany prawomocną ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [..] Nr [..], z ustalonym okresem użytkowania do dnia 30 grudnia 2005 r., Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [..] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..], Nr [..]. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 780/05 WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję z dnia [..]. Następnie w związku z wnioskiem inwestora z dnia [..] o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornej hali, decyzją z dnia [..] zostało udzielone kolejne pozwolenie na użytkowanie ważne do 31 grudnia 2015 r. W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 5 Prawa budowlanego, gdyż brała udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, gdzie była uznawana za stronę toczących się postępowań. Zaskarżoną decyzją [..] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), utrzymał w mocy decyzję. Organ II instancji nie uwzględnił żądań zawartych w treści odwołania, podtrzymał stanowisko organu I instancji w całości i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż uważa że jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie z racji tego, że powyższe postępowanie stanowi kontynuację wcześniejszych etapów procesu budowlanego spornego obiektu. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 68/07, oddalając skargę, wskazał, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis powyższy wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jako przepis szczególny z mocy ustawy zakreśla krąg podmiotów o statusie strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sąd wskazał, że skarżąca nie jest inwestorem, a zatem organy z przyczyn podmiotowych postąpiły zgodnie z prawem i na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiły wznowienia postępowania z wniosku skarżącej. Z tych względów Sąd stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej. Nie ma więc znaczenia okoliczność, że na wcześniejszych etapach procesu budowlanego przedmiotowej hali, skarżąca była uznawana za stronę postępowania. Sąd zauważył, że pozwolenie na użytkowanie, którego wzruszenia domaga się skarżąca zostało wydane w obowiązującym stanie prawnym po dniu 11 lipca 2003 r. Przed tą datą przepisy prawa budowlanego nie określały, kto jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Sprawy, na które skarżąca się powołuje, były rozpoznawane przy stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, gdzie obowiązywał art. 59 ust. 7 ustawy w brzmieniu konkretyzującym stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu jako inwestora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła M. M., reprezentowana przez adwokata P. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości oraz poprzedzających go decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. oraz wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), poprzez faktyczne uznanie - wbrew tym przepisom - że ograniczyły one krąg osób będących stronami w sprawie o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do osoby inwestora, chociaż ograniczenie to dotyczy postępowań prowadzonych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed 11 lipca 2003 r., i których przedmiot nie jest tożsamy z przedmiotem postępowań po 11 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę M. M. w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone wcześniej przez organy obu instancji, przytaczając w uzasadnieniu swojego wyroku podobną jak te organy argumentację przeciwko zarzutom skarżącej, a w rozważaniach WSA zabrakło wnikliwej całościowej analizy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w odniesieniu do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony skarżącej, z porównania obydwu przepisów wynika, że ustawodawcy chodziło o objęcie ograniczeniem kręgu uczestników postępowania w sprawach, których przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie wynika z tych przepisów, aby ograniczenie to miało dotyczyć także spraw, których przedmiotem jest faktycznie ten sam obiekt budowlany, co do którego co pewien czas toczy się postępowanie, gdyż konieczne jest przedłużanie okresu użytkowania ze względu na tymczasowy charakter obiektu. W tej sytuacji niesłuszne jest zawężanie pojęcia "sprawa" używanego w zacytowanych przepisach, do każdego postępowania wszczętego na skutek wniosku inwestora o faktyczne przedłużenie okresu użytkowania. Postępowanie dotyczy zawsze tej samej hali z elementów rozbieralnych, a fakt, że inwestorzy uzyskiwali kolejne decyzje pozwalające na użytkowanie hali, nie oznacza, iż w ten sposób zakończyła się sprawa w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie można uznać, tak jak to uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że sprawa w której inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie do 31 grudnia 2015 r., jest sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie Prawa budowlanego jest to sprawa wszczęta jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy i nie zakończona decyzją ostateczną i dlatego powinno się do niej stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zarzut skargi kasacyjnej zawiera usprawiedliwioną podstawę. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 57 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.), którego niewłaściwe zastosowanie prowadziło do zaakceptowania przez Sąd odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z tego powodu iż wnioskodawca nie był stroną tego postępowania uznać trzeba za usprawiedliwiony Przyjęcie, że ust. 7 art. 59 Prawa budowlanego wyklucza wznowienie postępowania na wniosek innego podmiotu niż inwestor, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji kiedy inwestor realizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami, a wnioskodawca brał udział w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanemu zakończonymi decyzją wydaną na podstawie art. 59 Prawa budowlanego, nie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Przepis art. 57 ust. 7 należy stosować bowiem z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003 r. Podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Z tego względu ust. 2 art. 28 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak niezauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie zamierzenia zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W pełni uzasadnia to możliwość żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu, która była realizowana w warunkach odstępstw od pozwolenia na budowę, a także uzasadnia konieczność przeprowadzenia merytorycznej oceny co do przyczyn wznowienia w toku wznowionego postępowania. Nieprawidłowa ocena znaczenia i zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skutkowała jednak zaakceptowaniem przez Sąd Wojewódzki decyzji wydanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiającej wznowienia postępowania o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem z artykułu 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania winna nastąpić w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania. Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie może zatem dokonać oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować wznowienia postępowania. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie czym innym jest bowiem - właściwe dla fazy badań formalnych - ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Stwierdzenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, że wnioskodawca, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego pomimo, iż przepis ten został wadliwie w sprawie zastosowany, a w konsekwencji wydanie na tej podstawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania narusza przepis art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania organ może rozstrzygać dopiero po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.