II SA/Rz 605/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. NR [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego A. J. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 605/04 U z a s a d n i e n i e Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust.1 pkt 5 i 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 53 ust.1 i 6 ustawy z 4 lutego 1994 Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm./ w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ 1) odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w rozumieniu art. 53 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. 2) odstąpienie, o którym mowa w ust.1, ma zastosowanie do: 1st. terenu górniczego "Z.", wyznaczonego Zarządzeniem Nr 22 Ministra Przemysłu z dnia 3 lipca 1990, 2nd. terenu górniczego "K."wyznaczonego Zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 maja 1984 – w granicach administracyjnych R. 3rd. granice terenów górniczych , i których mowa w ust.2, na obszarze R., określa załącznik graficzny do uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na terenie R. wyznaczono dwa tereny górnicze gazu ziemnego "Z." w 1990 i "K." w 1984, na których to terenach obowiązywały plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995. W świetle art. 10 ustawy o planowaniu przestrzennym obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu dla obszaru, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu, powstaje po upływie 3 miesięcy od zaistnienia tego obowiązku. Zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze, można odstąpić od sporządzenia planu dla terenu górniczego, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Ocena oddziaływania na środowisko wskazuje, że wieloletnia eksploatacja złoża gazu ziemnego na terenach górniczych "Z." i "K." nie wywoła znaczących zmian w środowisku. W dniu 4 maja 2004 roku 15- tu mieszkańców dzielnicy D. wezwało Przewodniczącą Rady Miasta, powołując się na przepis art. 105 pkt.1 ustawy o Samorządzie Gminnym wezwało Radę Miasta do usunięcia interesu prawnego i uprawnień mieszkańców w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu. W uzasadnieniu swego stanowiska, wzywający wskazali, że od 15 maja 1996 roku działania zakresie lokalizacji i budowy kopalni gazu ziemnego i nafty w sąsiedztwie ich domów są nielegalne, bowiem NSA Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z 15 maja 1996 roku SA/Rz 77/95 uchylił decyzje realizacyjne w tym zakresie, a nadto wyrokiem z 7 stycznia 1998 roku w sprawie SA/RZ 195/97 ten sam sąd stwierdził niezgodność z prawem uchwał Rady Miasta w sprawie Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego w zakresie budowy kopalni. Wzywający wskazali na naruszenie przez Radę Miasta przepisów prawa geologicznego i górniczego, prawa budowlanego, energetycznego i ustawy o ochronie środowiska. Współdziałanie inwestorów z organami administracji narusza także przepisy Konstytucji RP. Wskazano także, że Prezydent Miasta [...], wbrew zapadłym wyrokom sądowym, rozbudowuje kopalnię w centrum miasta, narażając zdrowie i życie okolicznych mieszkańców. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Akta sprawy zawierają dwie skargi o identycznej treści, lecz opatrzone różnymi datami. Podpisane są one przez tych samych mieszkańców, którzy wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została odrzucona w stosunku do K. D., L. S., I. P., K. W., H. S., A. B., R. W., M. P., B. H., J. K., S. S., S. K., R. D. i W. S. z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego w wyznaczonym przez sąd terminie. Pozostała więc skarga A. J., który wykonał polecenie sądu. Skarga zawiera te same zarzuty, które podniesione były w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazuje na niebezpieczeństwo, jakie niesie za sobą usytuowanie kopalni gazu w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę z 13 sierpnia 2004 nawiązuje do skargi z dnia 15 lipca 2004 roku i zawiera wniosek o odrzucenie skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu. W piśmie procesowym z 22 września 2004 Prezydent Miasta przyznał, że skarga była wniesiona również w dniu 30 czerwca 2004 roku i wniósł o jej oddalenie. Co do meritum sprawy, organ wskazał, że podstawę do podjęcia uchwały w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych stanowi przepis art. 53 ust.6 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta kierowała się z jednej strony tym przepisem, z drugiej strony – generalnym wnioskiem wynikającym ze sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę oceny oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego "Z.", że wieloletnia eksploatacja tego złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku. Uchwała Rady nie zawiera rozstrzygnięć w kwestii możliwości lokalizacji nowych obiektów i urządzeń. Sprawy związane z budową i utrzymaniem obiektów budowlanych zakładu górniczego regulują stosownie do art. 57 ustawy Prawo geologiczne i górnicze– przepisy prawa budowlanego. Pełnomocnik uczestniczki I. P., na rozprawie w dniu 9 maja 2006 roku zarzucił m.in., że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu powinna być podjęta w trybie właściwym dla uchwalenia planu, tj. ze wszystkimi formalnymi regułami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269, z 2002 r.,/ sądy te sprawują zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270, z 2002 r./ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Problematykę kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz sposób postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2003 roku/. Zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust.1 tej ustawy stanowi, że w celu przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Zaskarżona uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku dotyczy terenów górniczych: "Z."- wyznaczonego Zarządzeniem nr 22 Ministra Przemysłu z dnia 3 lipca 1990 roku i "K." wyznaczonego Zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 maja 1984 roku w granicach administracyjnych R. Kwestie związane z wydobywaniem kopalin reguluje ustawa z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. Nr 228, poz.1947, z 2005 r., ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 tej ustawy obszar górniczy wyznacza się dla każdej kopaliny. Przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Plan taki /art. 53 ust. 2/ - powinien zawierać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Przepis art. 53 w ust. 6 stanowi, że jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu o którym mowa w ust. 1. W oparciu o ten przepis Rada Miasta odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wymienionych wyżej terenów górniczych powołując się na sporządzoną ocenę oddziaływania na środowisko, wskazującą, że eksploatacja złoża gazu ziemnego na terenach górniczych "Z." i K." nie wywoła znaczących zmian w środowisku. W tym miejscu należy zauważyć, że ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego, będąca podstawą stanowiska Rady, pochodzi z października 1995 roku. Ocena wymienia jedynie złoże "Z.", podczas gdy uchwała dotyczy również terenu górniczego "K.". Wnioski i ustalenia końcowe oceny w pkt. "c" zawierają zapis: "opis aktualnego stanu środowiska w rejonie objętym wpływem działalności eksploatacyjnej kopalni oraz analiza negatywnych oddziaływań na środowisko pozwalają stwierdzić, że wieloletnia eksploatacja złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku". Jak wskazano wyżej, przepis art. 53 ust. 6 ustawy prawo geologiczne i górnicze dopuszcza odstąpienie od sporządzenia planu miejscowego jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. W ocenie Sądu zapis zawarty w ocenie, że eksploatacja złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku nie jest jednoznaczny z zapisem ustawowym. Nie istnieje bowiem w przepisach ustawy sformułowanie "nieistotne zmiany". Rozporządzenie Rady Ministrów dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć na sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 179, poz.1490, z 2002 r.,/ wydane na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, obowiązujące w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a także kryteria związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W § 2 ust. 1 rozporządzenie wymienia przedsięwzięcia mogące znacząco wpływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu. W pkt. 6 lit. "c" do takich przedsięwzięć należą w geologii i górnictwie – wydobywanie ropy naftowej lub gazu ziemnego ze złoża. W § 4 Rozporządzenia wymienione są kryteria związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco wpływać na środowisko. Są nimi: – rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia /z uwzględnieniem jego skali, powiązań z innymi przedsięwzięciami, wykorzystanie zasobów naturalnych, emisja i występowanie innych uciążliwości, ryzyko wystąpienia awarii/, – usytuowanie przedsięwzięcia, ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska, – rodzaj i skala możliwego oddziaływania, wynikające m.in. z zasięgu oddziaływania, oddziaływania na elementy przyrodnicze, prawdopodobieństwo oddziaływania, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Rzeczona ocena, na którą powołuje się Rada Gminy, pochodząca z października 1995 roku w swojej podstawie prawnej wskazuje Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, wydane na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, która utraciła moc w dniu 10 maja 2003 roku. Także wymienione rozporządzenie utraciło moc w dniu wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku, uchylonego następnie Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. Rada Miasta nie wyjaśniła, dlaczego przedmiotowa uchwała opiera się na ocenie z 1995 roku, wydanej na podstawie nie obowiązujących uregulowań prawnych. Przepisy obowiązujące w dacie podjęcia uchwały dzielą inwestycje na mogące znacząco lub nieznacznie wpływać na środowisko. Jeżeli ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu pod określonymi warunkami, to zadaniem Rady Miasta było wskazanie takiej dokumentacji, z której jednoznacznie wynika, że przewidywane szkodliwe wpływy inwestycji na środowisko będą nieznaczne. Ocena oddziaływania sporządzona na zlecenie Zakładu W. w S. przez Biuro Projektów "A. " w J. taką dokumentacją nie jest, a na pewno nie wynika z niej jaki wpływ na środowisko będzie miał opracowany przez Dział Eksploatacji W. program wydobycia gazu. Określenie, że wieloletnia eksploatacja złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku nie odpowiada na to pytanie. Rada Miasta nie wskazała powodów odstąpienia od sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z tych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem każdy zainteresowany może domagać się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym zamieszkuje. Odstąpienie od sporządzenia takiego planu jest odstąpieniem od reguły, pod ściśle określonymi warunkami. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska uczestników postępowania, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu winna być podjęta w trybie właściwym dla uchwalenia planu, tj. ze wszystkimi formalnymi wymogami, bo taką procedurę ustawa przewiduje przy uchwalaniu planu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i górnicze, w szczególności art. 53 ust.6 tej ustawy i wskazanych w uzasadnieniu przepisów wykonawczych. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagać będzie dokumentacji dotyczącej obu przedmiotowych terenów górniczych – "Z." i "K.", zawierającą ocenę, w jakim stopniu eksploatacja złoża gazu ziemnego wpływać będzie na środowisko. Wyrok znajduje oparcie w przepisie art. 147 § 1 P.p.s.a., o kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.