VII SA/Wa 2404/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na budowę. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2404/06 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2006r., znak [...] na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) w związku z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 24.000 zł za 48 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na remont i nadbudowę kominów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 11 sierpnia 2003r. W dniu 12 września 2003r. w trybie art. 64 Kpa wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu 22 września 2003r natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 13 stycznia 2004r., czyli po upływie 113 dni. Po odliczeniu od czasu postępowania, tj. 113 dni, 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę organ ustalił, że przekroczenie terminu na wydanie decyzji wyniosło 48 dni. Z tego względu w oparciu o powyższy artykuł Wojewoda [...] wymierzył karę w wysokości 24.000 zł, po 500 zł za każdy dzień zwłoki. Organ I instancji wskazał również, iż nie uwzględniono odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją ponieważ jest to składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 Kpa., ani art. 35 ust. 8 znowelizowanego Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta K. Wniósł o uchylenie w całości postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nie przekroczy ustawowego terminu z uwagi na to, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania Wojewoda [...] nie odliczył okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania - przewidzianych przepisami Kpa oraz okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r, znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 22 września 2003r., kiedy do organu wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu 13 stycznia 2004r., czyli 113 dni po wpłynięciu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na załatwienie sprawy wskazuje, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta K. o 48 dni przekroczył termin wynikający z powyższego przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 24.000 zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w sprawie powinien być uwzględniony czas niezbędny dla zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego i winny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie powyższych terminów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Prezydent Miasta K. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu organu II instancji naruszenie art. 35 ust. 6 - 8 Prawa budowlanego. Zdaniem Prezydenta Miasta K. organy obu instancji błędnie nie odliczyły okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania oraz czasu oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., Sygn. akt VII SA/Wa 232/06 odliczenia od terminu, w którym wydana winna być decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać powinien okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również okres wyznaczony przez organ administracji stronom do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zgodnie z cytowanym wyżej wyrokiem WSA "termin do zapoznania się z materiałem dowodowym mimo tego, że jest określany przez organ administracji jest terminem wynikającym z przepisów Kpa Przepisy Kpa wymagają bowiem od organu administracji wyznaczenia takiego terminu. Winien więc on podlegać odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja dotycząca pozwolenia na budowę". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 powołanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 6. Do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (ust. 8 art. 35 powołanej ustawy). Zakreślony przez ustawodawcę termin w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi. Zasadą jest, że organ w ciągu 65 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dniowego terminu przewidzianego w ust. 6. W związku z powyższym za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, iż odliczeniu od terminu 65 dniowego winny podlegać okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, gdyż zawiadomienie takie jest jedynie czynnością techniczną, która nie rodzi terminu ani dla organu, ani dla strony. Sąd w tym składzie nie podziela poglądu - na który powołuje się skarżący - zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 231/06, że "(...) odliczeniu od terminu, w którym wydana winna być decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać powinien okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzania otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ administracji stronom termin zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (...)" Zauważyć trzeba, iż pogląd ten jest w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poglądem odosobnionym. W ocenie Sądu organy administracji trafnie uznały, że Prezydent Miasta K. nie dochował terminów określonych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, dlatego też zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu co do daty wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z uwagi jednakże, iż Sąd jest związany zakazem reformationis in peius wyrażonym w art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie mógł wydać orzeczenia w wyniku którego mogłaby się pogorszyć sytuacja prawna skarżącego. Taka możliwość miałby Sąd jedynie w przypadku uznania naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie do treści art. 61 § 3 Kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie przepisów Kpa w początkowej fazie postępowania, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w przypadku braków możliwych do usunięcia, ma zastosowanie art. 64 § 2 Kpa. W takiej sytuacji wzywa się wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Natomiast niewątpliwie okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 Kpa podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie Prawo budowlane terminu 65 dni. W ocenie Sądu datą wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na remont i nadbudowę kominów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. był dzień 11 sierpnia 2003r., tj. dzień złożenia przez stronę wniosku w organie, nie zaś dzień 22 września 2003r. jak przyjęły to organy administracji publicznej. Mając powyższe na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę oddalił.