II OSK 1086/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 67/07 w sprawie ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...], nr [...], którym orzeczono o nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", część [...] w P., ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: Wojewoda W. w rozstrzygnięciu stwierdził, iż plan został uchwalony w innych granicach niż określono uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...], nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P. Załącznik graficzny stanowi uzupełnienie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i jej wyjaśnienie, dlatego musi odzwierciedlać graficznie wszelkie postanowienia uchwały. Dlatego, jeśli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawierała możliwość etapowego sporządzania miejscowego planu, powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w załączniku graficznym. Rada gminy może uchwalić projekt planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla terenu wskazanego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, plan może zostać uchwalony tylko dla tego terenu, którego granice określone zostały w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Określenie obszaru i granic obszaru objętego planem należy do wyłącznych kompetencji rady gminy, a zmiana w tym zakresie może nastąpić poprzez zmianę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Sporządzenie projektu planu w innych granicach niż określone uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu stanowi naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym, co skutkuje nieważnością uchwały sporządzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła Rada Miasta P., wnosząc o uchylenie aktu w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa przez uniemożliwienie organowi gminy uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym, naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną interpretację i przepisu art. 28 tej ustawy w zw. z art. 91 ustawy samorządzie gminnym poprzez zastosowanie błędnej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, iż organowi nadzoru nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania przepisów art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa – odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy było przedmiotem uchwały NSA (z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02), w której stwierdzono, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów, które może mieć wpływ na wynik postępowania, jednakże ocena, czy brak zawiadomienia pozbawił organ możliwości uczestnictwa w postępowaniu w niezbędnym zakresie i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia każdorazowo należy do sądu. Uchylenie rozstrzygnięcia tylko z powodu braku zawiadomienia organu gminy byłoby wadliwe. W sprawie tej organ nadzoru zawiadomił organ gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, zawiadomienie to nastąpiło na dwa dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże ustawa nie przewiduje żadnego terminu, w którym postanowienie o wszczęciu postępowania powinno zostać doręczone. Ponadto skoro organ nadzoru doszedł do przekonania o sprzeczności uchwały z prawem na podstawie analizy dokumentacji przedstawionej przez skarżącą, bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to przyjąć należy, że brak udziału rady gminy w postępowaniu nie jest okolicznością, która mogła mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd uznał, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż organ wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem wymogów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wszystkie te wymogi zostały spełnione w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie do rozstrzygnięcia zawiera zarówno opis stanu faktycznego, wskazanie regulacji prawnej z wykładnią zastosowanych przepisów i określenie na czym polegało naruszenie przepisów. Sąd nie podzielił zdania skarżącej, iż organ nadzoru zastosował błędną podstawę prawną w zaskarżonym rozstrzygnięciu, brak powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi naruszenia, które mogło mieć wpływ na prawidłowość treści rozstrzygnięcia, skoro przepis ten został powołany w jego uzasadnieniu. Sąd wskazał także, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i związane z tym naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługują na uwzględnienie. Organy gminy dopuściły się w trakcie procedury planistycznej naruszeń prawa, które uzasadniają podjęcie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały. Część czynności przewidzianych procedurą planistyczną została przeprowadzona wobec całości obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, a część czynności tylko do fragmentu tego obszaru, który objęty został następnie zakwestionowana uchwałą z dnia [...]. Zmiana zakresu terytorialnego prowadzonej procedury planistycznej w jej toku powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa. Sąd wskazał także, że miejscowy plan został uchwalony w innych granicach niż określone uchwałą z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Jeśli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania zawierała możliwość etapowego sporządzania planu, to powinna precyzyjnie określać obszary poszczególnych etapów w części tekstowej bądź graficznej. Tymczasem uchwalony plan został sporządzony dla terenu, który nie jest tożsamy z terenem objętym uchwałą z dnia [...], co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Odmienna kwalifikacja tego naruszenia w rozstrzygnięciu nadzorczym jako naruszenie właściwości organów nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Rady Miasta P. zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28, 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), poprzez niezastosowanie przepisu prawa, który powinien być zastosowany. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Rada Miasta w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądziła o tym, że dla poszczególnych fragmentów obszaru objętego tą uchwałą może następować odrębne opracowywanie i uchwalanie częściowych miejscowych planów, a załącznik graficzny przedstawiał zewnętrzne granice obszaru. Uchwała ta była poddana nadzorowi Wojewody, który nie wskazał wówczas na żadne uchybienia. Na skutek podziału procedury sporządzania planu nie doszło do uchybienia trybu – zarówno organy jak i osoby zainteresowane byli poinformowani o takim kształcie projektu a organ sporządzający plan działał w granicach uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Skoro rada gminy może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, ale może jej także nie podejmować, bądź wycofać się z procedury planistycznej, to tym bardziej może przystąpić do sporządzenia planu dla określonego obszaru z zastrzeżeniem, że opracowywanie i uchwalanie planu będzie odbywać się etapami. Skoro przepisy nie wskazują w jaki sposób powinno następować określenie etapowania planu, to rada gminy ma w tym zakresie swobodę działania i nie można stwierdzić, że sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego dla obszaru "[...]" część [...] – będącego określoną częścią w granicach obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu, nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Zatem nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Sporządzenie miejscowego planu dla części obszaru mieszczącego się w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu wyznaczonego na podstawie zapisu tej uchwały, dla którego prowadzona była procedura planistyczna – opiniowanie, uzgadnianie i wyłożenie do publicznego wglądu – nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Dlatego uznanie przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia właściwości organów stanowi naruszenie przepisów uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie – art. 14, 17 i 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Istota sporu prawnego dotyczy kwestii dopuszczalności częściowego (etapowego) sporządzania planu miejscowego. Powołana ustawa pozostawia radzie gminy swobodę (poza nielicznymi przypadkami określonymi ustawowo) decydowania o tym, czy uchwali ona plan miejscowy i jaki będzie zakres obszaru objętego planem. W świetle art. 14 ust. 1 i 2 pow. ustawy rada podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W rozpoznawanej sprawie taką uchwałę i z takim załącznikiem Rada Miasta P. podjęła. W tej uchwale zostało zawarte postanowienie dopuszczające możliwość etapowego sporządzenia planu miejscowego. Powoływana ustawa nie określa zasad i trybu takiego etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru objętego procesem planistycznym. Bezsporne jest, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", część [...] w P. została sporządzona dla terenu, który nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, obejmuje tylko jego część ale w obszarze wytyczonych granic. Taka możliwość została jednak przewidziana w tej uchwale i to z przyczyn, którym – w oparciu o wyjaśnienia Rady - nie można zarzucić braku racjonalności. Przepis art. 17 u.p.z.p. dzieli procedurę planistyczną na dwa etapy. Pierwszy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, wiąże się z obowiązkiem ogłoszenia i obwieszczenia o podjęciu takiej uchwały, określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu i z zawiadomieniem o podjęciu uchwały instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu oraz z obowiązkiem rozpatrzenia wniosków w ustawowym terminie. Te ustawowe obowiązki zostały wykonane – zarówno właściwe organy i instytucje, jak i osoby zainteresowane planem, były poinformowane o obszarze objętym planem i o możliwości zgłaszania wniosków. Drugi etap rozpoczyna sporządzenie projektu planu a kończy jego uchwalenie. Brak ustawowego zakazu etapowego sporządzania planu miejscowego, gdy to wola rady decyduje o przystąpieniu do sporządzenia planu i gdy taką etapowość przewiduje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu - w sytuacji gdy zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania planu częściowego, niewykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu - prowadzi do wniosku iż zastosowany tryb nie musi być – w konkretnej sytuacji faktycznej - uznany za naruszający prawo. Przepis art. 28 u.p.z.p. wskazuje trzy przesłanki nieważności uchwały rady gminy w badanym przedmiocie – naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jeśli właściwy organ zadecydował o przystąpieniu do sporządzenia planu, określił obszar objęty planem oraz założył możliwość opracowania go etapami a następnie plan częściowy uchwalił w oparciu o projekt sporządzony przez właściwy organ – to właściwość organów nie została naruszona. Zasady sporządzania studium i planu nie są w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowane w jednym przepisie, trzeba je wyprowadzać z całokształtu regulacji prawnej. Do tych zasad zalicza się m.in. zasadę władztwa planistycznego gminy i ochrony interesów osób trzecich. Z zasady władztwa planistycznego gminy wyprowadzić można dyrektywę dla wykładni przepisów prawnych dotyczących pozycji gminy i roli jej organów w procesie planistycznym. Jeśli zatem ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania częściowych planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu to należy zakładać domniemanie właściwości rady gminy w tym zakresie. Jeśli podana do publicznej wiadomości uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przewidywała możliwość opracowania planów częściowych i można było zgłaszać wnioski dotyczące zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą to nie można uznać, że taki tryb naruszał interesy osób trzecich. Wnioski dotyczące terenów nie objętych planem częściowym będą musiały być rozważone w kolejnych etapach planistycznych a ta etapowość procesu planistycznego nie zmienia ich mocy i charakteru. Co do zarzutu związanego z niezastosowaniem postanowień art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego to nie można go uznać za zasadny w świetle ust. 1 tego artykułu stanowiącego o tym, iż podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To ustawa wyznacza zakres kompetencji planistycznych rady i ograniczenia jej władztwa w tym zakresie a dokonywanie przez sądy oceny ich wykonywania nie narusza wskazanych przepisów. Zważywszy, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, w oparciu o przepis art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.