II SA/Bk 89/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od B. Miasta i Gminy Ch. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Ch. podjęła w dniu [...] sierpnia 2006 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. S. P., A. P., A. P. i P. G., za pośrednictwem adwokata J. Z., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwali Burmistrza Miasta i Gminy Ch. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. i uchylenie §34 ust. 3 i 4 oraz §41 załącznika do tejże uchwały. Wskazali, że art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie daje uprawnienia radzie miejskiej do wydawania przepisów porządkowych, które to przepisy uchwaliła Rada Miejska Ch. w §41 załącznika do uchwały z dnia [...] sierpnia 2006 r. Z kolei uchwalając §34 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały Rada Miasta naruszyła art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 22 i art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacje z §34 ust. 3 i 4 regulaminu naruszają konstytucyjne zasady państwa prawa, w tym zasadę wolności działalności gospodarczej, równości wszystkich podmiotów gospodarczych i zasadę poszanowania praw nabytych. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz Miasta Ch. poinformował, że sprawa dotycząca powyższego wezwania zostanie postawiona na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Ch. Po otrzymaniu tegoż pisma, S. P. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. Powołując się na art. 52§1, art. 53§1 i art. 54§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności §34 ust. 3 i 4 oraz §41 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zarzucił naruszenie: - art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej danej Radzie Gminy polegające na uchwaleniu przepisów porządkowych (§41 załącznika do uchwały), - art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 22 i art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albowiem §34 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały naruszają konstytucyjne zasady państwa prawa, w tym zasadę wolności działalności gospodarczej, równości wszystkich podmiotów gospodarczych i zasadę poszanowania praw nabytych. Wykraczają także poza delegację ustawową daną radzie gminy w art. 4 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Rada Miejska Ch. nie ustosunkowała się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przyjąć więc należy że było ono bezskuteczne. Z uwagi na powyższe wniesienie powyższej skargi był uzasadnione. Zdaniem Skarżącego Rada Miejska Ch. wprowadzając w §34 ust. 3 i 4 zakaz utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych w granicach administracyjnych miasta Ch., a w szczególności lisów, jenotów, norek, tchórzofretek i szopów oraz nakaz zlikwidowania hodowli w/w zwierząt gospodarskich wykroczyła poza delegację ustawową daną w art. 4 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach, a także rażąco naruszyła obowiązujący porządek prawny. Podkreślił, że z treści art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy wynika, że rada gminy może wprowadzić zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na poszczególnych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, ale jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przepis ten nie daje również uprawnienia radzie gminy do wprowadzenia nakazu zlikwidowania hodowli zwierząt gospodarskich istniejących przed datą wejścia w życie postanowień podejmowanej uchwały. Niezrozumiałym jest także, w ocenie wnoszących wezwanie, iż z §3 pkt. 18 regulaminu wynika, iż ilekroć w regulaminie jest mowa o zwierzętach gospodarczych należy przez nie rozumieć zwierzęta utrzymywane w celach hodowlanych, a w szczególności konie, bydło, świnie, owce, kozy, kury, kaczki, gęsi, gołębie, indyki, perliczki, strusie, nutrie, norki, lisy, tchórzofretki oraz inne zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Tymczasem w §34 ust. 3 regulaminu wprowadzono zakaz utrzymywania jedynie mięsożernych zwierząt futerkowych w granicach administracyjnych miasta Ch., zaś z art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach mowa jest wyłącznie o zwierzętach gospodarskich ogólnie. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Ch. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin określa, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Powyższy przepis, zdaniem organu stanowi podstawę do stanowienia prawa, które ma skutecznie zapewnić mieszkańcom gminy czystość i porządek na jej terenie, w tym ochronę powietrza, którym dana społeczność oddycha. Podkreślił, że posiadana przez Skarżącego ferma zwierząt gospodarskich wydatnie oddziałuje na jakość powietrza okolicznym mieszkańcom. Likwidacja istniejących hodowli zwierząt wiąże się z zabezpieczeniem konstytucyjnej wartości, jaką jest prawo do czystego powietrza. Zdaniem organu zasada poszanowania praw nabytych musi w tym przypadku ustąpić prawu mieszkańców miasta Ch. do czystego powietrza. Organ wskazał, że w jego ocenie zwrot "na terach wyłączonych z produkcji rolniczej" należy interpretować jako tereny położone w granicach administracyjnych miast. Ponadto niezasadny jest także zarzut stwierdzenia nieważności §41 ust. 1 regulaminu, gdyż w myśl art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminach uchwalonych przez właściwe rady gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja do złożenia skargi została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ nie ustosunkował się do wezwania Skarżącego dotyczącego naruszenia prawa. Za takie nie może być uznane pismo z dnia [...] listopada 2006 r., informujące, że sprawa zostanie postawiona na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Ch. (k. 14 akt). W świetle powyższego należało stwierdzić, iż w sprawie zostały spełnione warunki formalne do rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134§1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Mając na uwadze zakres kognicji sądu administracyjnego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stwierdził z urzędu, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] jest niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W niniejszej sprawie treść uchwalonego regulaminu, stanowiącego załącznik do podjętej uchwały odbiega od treści projektu regulaminu przesłanego do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. Tę kwestię Sąd wyjaśnił, w oparciu o akta Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Rozbieżności w treści obu dokumentów dotyczą w szczególności: - §7 ust. 1 regulaminu (w projekcie paragraf był rozszerzony, zaś w uchwalonej wersji został zawężony jego zakres przedmiotowy), - §9 regulaminu (w projekcie przesłanym do zaopiniowania paragraf miał pięć ustępów, w uchwalonym jest jedynie cztery. Pominięty został zapis ust. 3 mówiący o obowiązku podłączenia istniejących nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej na własny koszt nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały), - §34 regulaminu (w projekcie posiadał trzy ustępy, natomiast w uchwalonej wersji już pięć. Dodane zostały ust. 3 i 4, kwestionowane w skardze przez Skarżącego, zatem w tym zakresie przepisy te nie były opiniowane przez inspektora sanitarnego), - w rozdziale 10 regulaminu został dodany §40 w treści nie konsultowanej z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. W świetle powyższego należało stwierdzić, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej Ch. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie została w całości przedstawiona do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Z tego też powodu należało stwierdzić, iż kwestionowana uchwała jest nieważna na podstawie art. 147§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu należało uchylić zaskarżoną uchwałę w całości, albowiem forma jej podjęcia uniemożliwiła jej uchylenie w części. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. stanowi załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zaś Sąd nie jest uprawniony do stwierdzania nieważności samych załączników czy też ich części. Jednocześnie uchylenie samego §1 uchwały mijałoby się z celem, albowiem i tak cała uchwała byłby bezprzedmiotowa. Nadto akceptacja projektu uchwały przez inspektora sanitarnego wymaga przedłożenia mu pełnej wersji regulaminu, a nie jego części. Stwierdzenie, iż cała uchwała Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest nieważna jako niezgodna z prawem skutkowało, iż nie było potrzeby szczegółowej analizy podnoszonych przez Skarżącego zarzutów. Tym niemniej, Rada Miejska Ch., ponownie rozpoznając sprawę winna wziąć pod uwagę również podnoszone przez Skarżącego zarzuty. Ponownie podejmując uchwałę organ winien jej projekt przedstawić do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w takiej wersji, w jakiej ma być uchwalony. Jedynie zaopiniowanie ostatecznej wersji uchwały może być uznane za wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto Rada Miejska Ch. winna rozważyć podnoszone w skardze zarzuty Skarżącego. Nie przesądzając ich zasadności, Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. działka stanowiąca własność Skarżącego położona w obrębie miasta Ch. o nr geod. [...] jest przeznaczona między innymi pod istniejącą zabudowę związaną z hodowlą zwierząt w tym zwierząt futerkowych. Organ winien zatem ocenić, czy wprowadzenie zakazu utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych jak również likwidacji ich hodowli (§34 ust. 3 i 4 regulaminu) jest zgodne z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ponownie uchwalając przedmiotową uchwałę Rada Miejska Ch. winna rozważyć, czy uchwalając przepisy porządkowe w §41 regulaminu nie wykracza poza wskazaną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach delegację do uchwalenia regulaminu jak również poza uprawnienia Rady Gminy wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż skoro art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje karę grzywny za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w regulaminie to taki zapis może znaleźć się również w regulaminie. Zakres przedmiotowy regulaminu w sposób zamknięty został określony w art. 4 ust. 2 w/w ustawy i nie powinien zawierać innych, dodatkowych obowiązków, nakazów a tym bardziej kar. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W oparciu o przepisy art. 152 tejże ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 cytowanej ustawy.