I OSK 1167/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 147/07 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Głównego Geodety Kraju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od R. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 147/07, po rozpoznaniu skargi R. D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...]. Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy: Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa P. z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], którą Starosta J. odmówił R. D. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S., gmina J., w zakresie konfiguracji i powierzchni działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że - jak wynika z akt sprawy - działka ewidencyjna nr [...] powstała z parceli gruntowej I. kat. nr [...]. Porównując mapę katastralną i mapę ewidencyjną organ stwierdził, że granice parceli gruntowej I. kat. [...] odpowiadają działce ewidencyjnej nr [...]. Parcela gruntowa I. kat. [...], jak wynika z "kontraktu działu i kupna sprzedaży" zawartego w formie aktu notarialnego w dniu [...], nr [...], zmieniła konfigurację. Opis tej parceli zawarty w akcie notarialnym nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W [...] r. w czasie zakładania ewidencji gruntów dla obrębu S. nastąpiła zmiana oznaczenia działki nr [...] na aktualny do dnia dzisiejszego numer [...], granice jej zaś przyjęto z jedynej istniejącej wówczas mapy katastralnej. Spór graniczny dotyczący przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami należącymi do R. D., W. Z., M. D. i H. U. ujawnił się podczas pomiaru kontrolnego przeprowadzonego w [...] – [...] roku na zlecenie Starosty J. oraz w trakcie rozprawy administracyjnej, jaką przeprowadzono w dniu [...]. Organowi nie udało się ustalić danych ewidencyjnych dotyczących spornej działki w sposób satysfakcjonujący wszystkie strony, a zarazem odmiennych od istniejącego wpisu, popartych stosownymi dokumentami. W tej sytuacji Główny Geodeta Kraju stwierdził, że decyzja Starosty J. z dnia [...] nie narusza prawa w sposób rażący, a także nie stwierdzono innych przesłanek jej nieważności. Na skutek wniosku R. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Geodeta Kraju decyzją ostateczną z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest możliwe z uwagi na brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu w postaci mapy określającej przebieg parceli gruntowej nr [...], obecnie działki ewidencyjnej nr [...], pokrywający się z opisem zawartym w akcie notarialnym z [...], na który powołuje się wnioskodawca. W skardze na ostateczną decyzję z dnia [...] R. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i doprowadzenie powierzchni działki nr [...] do wynikającej z przedłożonych przez niego aktów notarialnych i zgodnej z mapą uzupełniającą sporządzoną w [...] r. Skarżący podniósł, iż działka nr [...] podczas pomiarów geodezyjnych została pomniejszona o [...] arów [...] m2. O zmniejszeniu powierzchni działki dowiedział się podczas prac związanych z budową gazociągu. Od tej pory nastąpił szereg niejasnych i niepoprawnych decyzji organu, nadto - jak twierdzi skarżący - podrobiono jego podpis na dokumencie geodezyjnym oraz sfałszowano inne dokumenty geodezyjne. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uszło uwadze organu nadzorczego, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa P. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną bez podstawy prawnej. Oznacza to, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzje dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd wskazał, że decyzja Starosty J. z dnia [...] została wydana w oparciu o przepisy: art. 20 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 22 i art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 64 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) w związku z § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813). Jak zauważył Sąd I instancji, przepis art. 59 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, o ile nie pozostają z nią w sprzeczności. Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 15 stycznia 1997 r., tj. w dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. Rozporządzenie to obowiązywało do 30 września 1999 r., stosownie do postanowień art. 105 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) weszło w życie dopiero w dniu 2 czerwca 2001 r. Powyższe - zdaniem Sądu I instancji - dowodzi, że w dniu [...], tj. w dniu wydania decyzji przez Starostę J., nie obowiązywał żaden ze wskazanych w podstawie prawnej tej decyzji aktów wykonawczych. Powoływanie się więc, w oparciu o art. 59 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na dotychczasowe akty wykonawcze było niezgodne z prawem. Tym samym, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, decyzja Starosty J. z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej, zaś decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco narusza prawo. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Geodeta Kraju, działający przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 8, art. 4 ust. 1, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie powołane przepisy, w zestawieniu z art. 104 kpa, nie stanowiły podstawy prawnej decyzji, 2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającego na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji mimo, iż brak było ku temu przesłanek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że powołanie w podstawie prawnej decyzji administracyjnej przepisu nieobowiązującego lub niewłaściwego nie musi automatycznie stanowić o braku podstawy prawnej do jej wydania. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu upoważniającego organ administracji publicznej do załatwienia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem upoważnienie dla starosty do orzekania w sprawach dotyczących zmiany danych ewidencyjnych wynika wprost z przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w szczególności z art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1. Przepis art. 20 powołanej ustawy regulujący zakres informacji objętych ewidencją, wskazuje m.in. dane, które były przedmiotem decyzji Starosty J. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa P., a mianowicie konfigurację i powierzchnię działki ewidencyjnej. Część ze wskazanych w tym przepisie danych, zdaniem skarżącego organu, może być aktualizowana bez odwoływania się do aktów wykonawczych wydanych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Do tej kategorii danych zaliczyć należy dane będące przedmiotem wskazanych decyzji, ponieważ są one obiektywnie weryfikowalne, wyrażające wartości fizyczne w powszechnie przyjętych i obowiązujących jednostkach miary. Obowiązek zaś stosowania właściwych jednostek miar dla wyrażenia odzwierciedlanych w ewidencji wartości wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w dacie wydania decyzji starosty moc obowiązującą w tej materii miała ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 ze zm.) i akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 tej ustawy organ prowadzący ewidencję wyrażając wartości wielkości fizycznych zobowiązany był do stosowania jednostek miar określonych w przepisach tej ustawy, zaś uprawnienie do wypowiedzi w tej kwestii, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, wynika z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Skoro więc organ w decyzji administracyjnej wypowiada się w kwestii zmiany danych objętych ewidencją, na jakie wskazuje przepis ustawy, a dane te wyrażają się w powszechnie przyjętych i normatywnych jednostkach miar, to nie ma żadnego powodu, aby traktować taką decyzję jako nieważną z tego powodu, że w czasie jej wydania nie obowiązywał akt wykonawczy szczegółowo regulujący odzwierciedlenie w ewidencji innych danych. Z przepisu art. 104 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Powyższe - zdaniem Głównego Geodety Kraju - przesądza, że w dniu wydania decyzji przez Starostę J. ([...]) istniały podstawy prawne zarówno do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz do aktualizowania jej w zakresie wszystkich danych wymienionych w art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności w zakresie danych dotyczących konfiguracji i powierzchni działki ewidencyjnej. Zdaniem skarżącego organu, powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisów nieobowiązujących w dacie jej wydania, nie może automatycznie przesądzać o kwalifikowanej wadzie decyzji, tj. wydania jej bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym, czy skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania; dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu postępowania art. 132 P.p.s.a. jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Treść zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że w tej właśnie formie zapadło zaskarżone orzeczenie Sądu i instancji, natomiast autor skargi nie wyjaśnił, w jakim związku z przepisem art. 132 P.p.s.a. pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Powoduje to, że zarzut odnoszący się do podstawy kasacji, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy uznać za bezskuteczny. Przechodząc do rozpoznania zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że istota sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do zbadania, czy Główny Geodeta Kraju działający jako organ nadzoru w trybie art. 156 i nast. kpa, zgodnie z prawem przyjął, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w R. z dnia [...] nie narusza rażąco prawa, a więc nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując sądowej kontroli decyzji nadzorczej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał za wadliwą ocenę prawną przyjętą przez Głównego Geodetę Kraju. Sąd stwierdził, że badana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w R. z dnia [...] rażąco narusza prawo wskutek tego, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która wydana została bez podstawy prawnej, co w obu przypadkach wypełnia przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż jako podstawę prawną decyzji Starosty J. z dnia [...] odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów wsi S. w Gminie J., powołano art. 20 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 22 i art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także § 64 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98) w związku z § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813). Analizując stan w zakresie obowiązywania powołanych w decyzji Starosty J. aktów wykonawczych Sąd i instancji ustalił, że w dniu jej wydania nie obowiązywał już żaden z tych aktów. Powyższe dowodzi, zdaniem Sądu I instancji, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w R. z dnia [...] wynika natomiast z faktu utrzymania w mocy nieważnej decyzji. Należy zauważyć, że dokonując powyższych ustaleń Sąd I instancji pominął, że w obowiązującym od dnia 17 października 1997 r. konstytucyjnym porządku prawnym podstawę prawną rozstrzygania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej mogą stanowić wyłącznie akty normatywne posiadające przymiot źródeł prawa, określone w art. 87 Konstytucji RP. Do kategorii źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, zawierających normy powszechnie obowiązującego prawa nie należały przepisy zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. W związku z tym fakt powołania się przez Starostę J. w decyzji na § 64 załącznika do tego zarządzenia nie mógł mieć znaczenia dla oceny jej legalności w sytuacji, gdy w podstawie prawnej decyzji powołano przede wszystkim normy ustawowe. Jednak Sąd I instancji poza zakresem dokonywanej kontroli sądowej pozostawił ocenę, czy powołane w decyzji Starosty J. przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego mogły stanowić podstawę prawną jej wydania. Przyjęcie poglądu o braku podstawy prawnej decyzji, bez pełnej analizy treści powołanych w niej przepisów prawa oraz ich znaczenia dla rozstrzygania o przedmiocie sprawy, należy uznać w niniejszej sprawie za przedwczesne. W tym stanie rzeczy za trafny należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskutek ich błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania, a w istocie wskutek zaniechania ich wykładni i zastosowania. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku.