I OSK 1237/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 49/07 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania imienia parkowi przy [...] w Z. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 49/07, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nadania imienia parkowi przy [...] w Z. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rada Miejska w Z. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania imienia [...] parkowi przy [...] w Z. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził, że powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę miasta do nadawania nazw tylko i wyłącznie ulicom oraz placom będącym drogami publicznymi lub drogom wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a przedmiotowy park do nich nie należy, stąd uchwała jako podjęta bez podstawy prawnej narusza art. 7 Konstytucji. W skardze Gmina Z. wniosła o uchylenie powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego jako naruszającego art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10,12 i 15 tej samej ustawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że uprawnienia rady gminy nie są ograniczone do spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ustęp pierwszy tego artykułu przekazuje radom gmin kompetencje we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gmin, o ile ustawy nie stanowią inaczej, podniosła też, że park nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 18 ust. 2 pkt 13 tej ustawy. Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...], stwierdził, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została prawidłowo wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy wyjęte bowiem zostały sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych oraz sprawy ogólnokrajowe. Zatem sprawy niezastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 ustawy) lub innego organu samorządowego mogą być rozstrzygane przez radę lub na podstawie jej upoważnienia przez inne władze gminy (najczęściej wójta gminy), co przyznał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia mienia komunalnego, a więc gospodarowanie mieniem komunalnym należy do ustawowych zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jeżeli jednak brak jest wskazania organu gminy dla rozstrzygnięcia danej sprawy będącej zadaniem gminy, to wówczas należy odnieść się do zapisów konkretnej ustawy (przepisów prawa materialnego), a w przypadku jej braku, posłużyć się koncepcją domniemania kompetencji rady gminy (pro municipio) bowiem może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że wykonywanie zadań publicznych (załatwianie spraw) o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy (art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Zdaniem składu orzekającego można uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tej sytuacji gmina jako właściciel parku ma nie tylko prawo, ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego funkcjonowaniu. W tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw parkom, dlatego nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości i nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skoro mieści się w granicach zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, powierzonych gminom w trybie art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji przepisu wskazanego w podstawie prawnej uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że została ona podjęta bez podstawy prawnej. Sąd I instancji zauważył, że brak uzasadnienia uchwały, chociaż sprzeczny z art. 2 Konstytucji nie stanowi w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia prawa i z tego względu organ nadzoru mógł ograniczyć się do wskazania, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Ś. Zarzucając wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 w związku z pkt 5 i 10 tego artykułu oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP, b) art. 18 ust. 2 związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, c) art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię; 2) przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4, art. 148 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i po uchyleniu o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub o rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec niekomplementarności uzasadnienia wyroku nie sposób stwierdzić, dlaczego Sąd uznał, że nadanie nazwy parkowi, przy założeniu istnienia podstawy prawnej do jej nadania, nie mieści się w zakresie kompetencji prezydenta miasta wynikających z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. w ramach gospodarowania mieniem komunalnym. Przyjęta przez Sąd wykładnia jest wadliwa, gdyż ewentualne nadanie nazwy parkowi czy innemu obiektowi gminnemu związane jest z gospodarowaniem (zarządzaniem) tym obiektem. W konsekwencji powyższego zaskarżony wyrok narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wyroku brak jest w istocie odniesienia się do stanowiska organu nadzoru co do ewentualnej właściwości Prezydenta Miasta w tym zakresie. Zdaniem Wojewody dalszy wywód Sądu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczny, pozornie uzasadniony i oparty na błędnej interpretacji przepisów art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 w związku z pkt 5 i 10 tego artykułu w związku z art. 7 Konstytucji RP. Z przepisów tych nie wynika, by nadawanie nazwy parkowi służyło zaspokajaniu wskazanych tam potrzeb. Sąd zresztą takiej zależności nie wykazał, jak również nie wyjaśnił, w jaki sposób nadanie nazwy parkowi służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu. Gdyby jednak podzielić ten pogląd a contrario należałoby przyjąć, iż park bez nadania mu nazwy funkcjonuje nieprawidłowo, a rada nie dopełnia swoich ustawowych obowiązków. W uzasadnieniu Sąd przyjmuje wykładnię przepisu art. 7 Konstytucji RP prowadzącą do rozumienia jego treści w sposób przeciwny niż wynika to z jego literalnego brzmienia: "Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Całkowicie niezrozumiałym jest w opinii organu nadzoru przyjęcie przez Sąd stanowiska skarżącej, iż: "(...) niewymienienie kompetencji nadawania nazw parkom w ust. 2 art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie oznacza, że nie jest to wyłączna kompetencja rady gminy". Ponadto zarzucono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wadą unieważnionej przez organ nadzoru uchwały był brak jej uzasadnienia, chociaż wykładnia tego przepisu nie pozwala na uznanie, jak to uczynił Sąd, iż uzasadnienie uchwały jest jej elementem obligatoryjnym. Podkreślono przy tym, że każde naruszenie przepisów Konstytucji i wynikających z nich zasad może być ocenione wyłącznie jako istotne (rażące) naruszenie prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] naruszył przepis art. 148 w związku z art. 151 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie to wydane zostało w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i skarga Gminy Z. winna być oddalona. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Z. wnosząc o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do omówienia kwestii związanych z poszczególnymi zarzutami podnieść należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek mogła ona być rozpoznana tylko w granicach określonych skargą. Granice te wyznaczone są przez przyjęte w skardze podstawy, które określają rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa i jego zakres. Z uwagi na ograniczoną kognicję Sądu normy prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie zarzuca się orzeczeniu winny być precyzyjnie wskazane w podstawach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowywania i interpretowania zarzutów, stąd dwukrotne użycie w niniejszej skardze kasacyjnej sformułowania "w szczególności" przed wskazaniem konkretnych, naruszonych zdaniem strony przepisów nie mogło odnieść żadnego skutku, skoro Sąd oceniając zasadność skargi związany jest jej granicami. Ponieważ skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 oraz art. 148 w związku z art. 151 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi naruszenie pierwszego ze wskazanych przepisów nastąpiło poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska organu nadzoru co do ewentualnej właściwości prezydenta miasta do nadania nazwy parkowi ani też wyjaśnienia dlaczego i na jakiej podstawie stanowisko to pominięto, dalszy zaś wywód Sądu zawarty w tym uzasadnieniu jest zdaniem strony skarżącej wewnętrznie sprzeczny, pozornie uzasadniony i oparty na błędnej interpretacji przepisów. W konsekwencji Sąd uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepis art. 148 w związku z art. 151 p.p.s.a. Powyższe zarzuty są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił w motywach zaskarżonego wyroku również pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym nadanie nazwy parkowi gminnemu należy do właściwości organu wykonawczego (tu prezydenta miasta) w ramach czynności związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Brak szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd do tej kwestii, która nie była podniesiona w rozstrzygnięciu nadzorczym, przy jednoczesnym szczegółowym uzasadnieniu stanowiska uznającego właściwość w tym przedmiocie rady gminy nie mógł być uznany za istotne uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na treść wyroku. W konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia pozostałych dwóch przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest art. 148 w związku z art. 151 nie mogły również odnieść zamierzonego skutku. Podstawowe zarzuty Wojewody Ś. dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Również i w tym zakresie stanowisko skarżącego nie mogło być uwzględnione. Jak już wcześniej stwierdzono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko odnoszące się do właściwości rady gminy w sprawie nadania nazwy parkowi gminnemu. Sąd podniósł m.in., że uchwała w tym przedmiocie została prawidłowo wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych, pod warunkiem, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywanie zadań publicznych (załatwianie spraw) o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy (art. 6 ustawy). Ustawodawca nie precyzuje co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy, zdaniem Sądu I instancji taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje, najbardziej typowe wymieniono w art. 7 ustawy. Park ma służyć zaspokajaniu potrzeb wypoczynku i rekreacji wszystkich jego użytkowników (art. 7 ust. 1 i 12 w związku z pkt 5 i 10). Gmina jako właściciel parku ma prawo i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego funkcjonowaniu. Jedyne ograniczenie, to by nie były to działania sprzeczne z prawem. Żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw parkom, nie ma więc racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości i nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skoro mieści się w granicach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej powierzonych gminom w trybie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przytoczona wyżej interpretacja powołanych przepisów jest prawidłowa, uwaga Sądu związana z brakiem wpływu niewymienienia w ust. 2 art. 18 ustawy kompetencji do nadawania nazw parkom na właściwość gminy w tych sprawach nie zmienia tej oceny. Z tych względów zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 w związku z pkt 5 i 10 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP jest więc nieuzasadniony. Zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (z uzasadnienia skargi wynika, że zarzut dotyczy pkt 3, a nie pkt 2 art. 30 ust. 2) ograniczony został do stwierdzenia, iż przyjęta przez Sąd wykładnia jest wadliwa, gdyż nadanie nazwy parkowi gminnemu związane jest z gospodarowaniem tym obiektem. Poza przytoczonym stwierdzeniem nie przedstawiono uzasadnienia takiego stanowiska i nie wskazano, którego punktu art. 18 ust. 2 ten nieumotywowany zarzut miałby dotyczyć, co czyni go nieskutecznym. Ostatni zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego odnosi się do art. 2 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że wadą unieważnionej przez organ nadzoru uchwały był brak jej uzasadnienia, zaś wykładnia tego przepisu nie pozwala na uznanie, iż uzasadnienie uchwały jest jej elementem obligatoryjnym. Wskazany przez Sąd brak uzasadnienia uchwały został podniesiony z urzędu, na marginesie rozważań dotyczących zasadności skargi. Stwierdzając, że przedmiotowa uchwała i jej charakter przemawiają za koniecznością jej uzasadnienia Sąd I instancji nie wyraził przypisanego mu w skardze kasacyjnej poglądu o obligatoryjnym charakterze uzasadnienia uchwały. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Gminy Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony z uwagi na treść art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).