I OSK 444/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 1377/03 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany kwoty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 czerwca 2005 r. 4 SA/Wr 1377/03 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zmiany kwoty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] przyznał M. S. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w[...] w kwocie 1094,05 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2002 r. do dnia utraty uprawnień do tego świadczenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 49 ust. 5 i art. 13 ust. 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 80, poz. 433 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302). Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] na podstawie swojej decyzji (z 12 marca 2003 r. nr 19), ustalającej od 1 maja 2003 r. nowy średni koszt najmu 1 m2 lokalu mieszkalnego w [...] w wysokości 17 zł, decyzją z [...] – nazwaną załącznikiem do decyzji z [...]. nr [...], zmienił wysokość przyznanego skarżącemu decyzją z [...], świadczenia na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego z kwoty 1094,05 zł na kwotę 837 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał § 3 ust. 1 i ust. 4 oraz § 4 rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. W odwołaniu od tej decyzji M. S. stwierdził, że zastosowano wobec niego przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 października w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego podczas gdy w jego ocenie winny być stosowane przepisy poprzedniego rozporządzenia, tj. obowiązującego w dniu podjęcia przez niego decyzji o korzystaniu z takiej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Powołał art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym warunkiem przyznania świadczenia jest zwolnienie dotychczas zajmowanej kwatery stałej, co nastąpiła w jego przypadku 23 sierpnia 1999 r. Z tych względów zmian sposobu naliczania świadczenia jest dla niego niezrozumiała. Organ odwoławczy decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że zgodnie z ust. 49 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, przysługuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, jeśli Agencja nie może mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania wraz z rodziną. Zasady ustalania i tryb przyznawania tego świadczenia zostały określone w rozporządzeniu MON z 8 października 2001 r. W rozporządzeniu tym wskazano, że przy ustalaniu wysokości świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego organ uwzględni: 1) przysługującą zainteresowanemu powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, 2) średni koszt najmu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w garnizonie Wrocław, 3) wysokość czynszu jaki uiszczałby żołnierz, gdyby wynajmowany lokal był kwaterą. Zasady te zostały uwzględnione przy ustaleniu przyznanego M. S. świadczenia. Zarzut dotyczący zaniżenia średniego kosztu najmu lokalu przez przyjęcie kwoty 17 zł/m2 wynajmowanego lokalu organ uznał za bezzasadny podnosząc, że koszt 1 m2 wynajmowanego przez skarżącego lokalu wynosi 17,35 zł, co wynika z umowy najmu. Organ wyjaśnił, że stawkę czynszu z kwoty 3,69 zł/m2 podwyższono do kwoty 4,59 zł/m2 i została ona ustalona w związku z podwyżkami czynszu w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w garnizonie [...]. Organ uznał też, że nie występują nieprawidłowości w zakresie zastosowania przez organ I instancji normy 8 m2 przysługującej powierzchni mieszkalnej, wprowadzonej do celów obliczenia świadczenia przepisem § 4 rozporządzenia MON z 8 października 2001 r., które weszło w życie 2 listopada 2001 r., a zatem wszystkie sprawy o przyznanie świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego wszczęte po 1 listopada 2001 r. rozpatrywane są w oparciu o przepisy tego rozporządzenia. Jeżeli lokal mieszkalny przy ul. [...]w[...] M. S. wynajął w dniu 28 maja 2002 r. a wniosek o przyznanie świadczenia złożył w dniu 18 kwietnia 2002 r. to świadczenie to mogło być przyznane wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku (§ 7 ww. rozporządzenia). W skardze do Sądu Administracyjnego M. S. zarzucał, że nieprawidłowo zastosowano w sprawie przepisy rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. podczas gdy w jego ocenie należało zastosować rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Argumentował to faktem zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych od 1999 r., tj. po zwolnieniu w dniu 23 sierpnia 1999 r. kwatery stałej, w formie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu. Z tym faktem wiąże się nabycie uprawnień do korzystania z takiej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, także w zakresie obowiązującego wówczas sposobu jego naliczania. Wskazał też, że przyznane mu zaskarżoną decyzją świadczenie od 18 czerwca 2003 r. otrzymuje w kwocie nie 837 zł miesięcznie ale w kwocie 678 zł miesięcznie. Nie otrzymał żadnej decyzji, z której wynikałyby podstawy pomniejszenia świadczenia, a jedynie pisemną informację, że wynika to ze zmiany przepisów podatkowych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pomniejszenie kwoty przyznanego świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego jako związane z pobraniem przez płatnika podatku zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych nie wymaga wydania decyzji. Zasadność pobrania podatku przez płatnika podatnik może kwestionować przed urzędem skarbowym wnosząc o stwierdzenie nadpłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z [...] powołując przepisy art. 49 ust. 5 i art. 13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. przyznał skarżącemu świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w[...] w kwocie 1094,05 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2002 r. do dnia utraty uprawnień. Decyzja ta stała się ostateczna. W decyzji zastrzeżono, że zmiana wysokości świadczenia w związku ze zmianą ilości tytułów i średniego kosztu czynszu wynikającego z umowy najmu następuje na wniosek żołnierza zawodowego i będzie dokonana w formie załącznika do decyzji. Zastrzeżono też, iż zmiana wysokości świadczenia w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1 m2 następuje z urzędu i będzie dokonana w formie załącznika do decyzji. Odnośnie ostatniego z zastrzeżeń nie wskazano podstawy prawnej zmiany decyzji w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. W związku z tym zastrzeżeniem decyzją z [...] nr [...] wydaną w formie załącznika do decyzji z [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] działając z urzędu zmienił od dnia 1 maja 2003 r. wysokość świadczenia finansowego przyznanego skarżącemu z kwoty 1094,05 zł na kwotę 837,80 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał § 3 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. oraz w uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z 12 marca 2003 r. nr 19 organ ustalił od 1 maja 2003 r. średni koszt najmu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w [...] w kwocie 17 zł. Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 49 ust. 5 powołanej ustawy uprawnia dyrektora oddziału terenowego Agencji do wydania decyzji o przyznaniu i wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Jeśli zatem decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] z [...] jest wydana w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym to jej zmiana także odbywa się w trybie przepisów tej ustawy. W art. 16 k.p.a. uregulowano zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych przepisami k.p.a. lub przepisami ustaw szczególnych. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej przez: uchylenie lub zmianę takiej decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) w trybie wznowienia (art. 145 k.p.a.), lub poprzez stwierdzenie nieważności (art. 156 k.p.a.) a także poprzez uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie powołał żadnego ze wskazanych przepisów jak również przepisów szczególnych uprawniających go do zmiany decyzji z [...] nr [...] decyzją z [...] w zakresie wysokości przyznanego świadczenia na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Nie przeprowadził też postępowania ani w zakresie wznowienia postępowania, ani w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]. Podstawą zmiany ostatecznej decyzji nie mogły być także przepisy dotyczące zmiany decyzji lub jej uchylenia w trybie przewidzianym w przepisach art. 154–155 k.p.a. lub zmiana na podstawie przepisów szczególnych, o jakich mowa w art. 163 k.p.a. W decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia organ orzekający nie powołał żadnych przepisów uprawniających go do zmiany decyzji ostatecznej z [...] nr [...]. Przepisów upoważniających do zmiany takiej decyzji nie przewidują też przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podstawy do zmiany decyzji ostatecznej nie można również wyprowadzić z powołanych w decyzji z [...] przepisów § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. Pierwszy z powołanych przepisów rozporządzenia uprawnia dyrektora oddziału terenowego Agencji jedynie do ustalenia i ogłoszenia średniego kosztu najmu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w danym garnizonie. Kolejny przepis wskazuje, jakie dane winien uwzględnić przy ustaleniu wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego oraz sposób wyliczenia tego świadczenia. Zawarte zatem w decyzji z [...] nr [...] stwierdzenie, iż zmiana wysokości świadczenia będzie dokonywana z urzędu w formie załącznika do decyzji w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1 m2 należy uznać za pozbawione podstawy prawnej, podobnie jak zmianę decyzji dokonaną na podstawie tego zastrzeżenia. Działaniem swoim organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 k.p.a. Z tych względów zaskarżoną decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] reprezentowany przez radcę prawnego B. D. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302 ze zm.) i art. 49 ust. 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.) oraz art. 16 k.p.a., 2) naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W ocenie organu z wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika, iż nawiązany na ich podstawie stosunek materialnoprawny wiąże organ i stronę bezterminowo, tj. na zawsze. Decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji. Z przepisu art. 49 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 października 2001 wynika, że wysokość świadczenia finansowego określa się na podstawie średnich kosztów najmu w danym garnizonie lokalu mieszkalnego odpowiadającego uprawnieniom żołnierza. Koszty najmu pomniejsza się o należność, jaką uiszczałby żołnierz, gdyby ten lokal był kwaterą, nie więcej jednak, niż wynika to z umowy. Skoro świadczenie na pokrycie kosztów najmu lokalu przyznaje się na przyszłość przez bliżej nieokreślony okres czasu, zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do jego pobierania jak i na jego wysokość powoduje bezprzedmiotowość decyzji w jej pierwotnym kształcie i konieczność orzeczenia na nowo o uprawnieniu żołnierza. Jakkolwiek może niezbyt zręcznie organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że dokonuje zmiany wysokości świadczenia przyznanego decyzją nr [...], zamiast orzec o przyznaniu tego świadczenia w nowej, co prawda niższej ale ustalonej w oparciu o przesłanki istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji wysokości uchybienie to jednak nie miało wpływu na treść wydanego orzeczenia. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji z powodu ich bezprzedmiotowości mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Zatem wygaśnięcie decyzji następuje nie na skutek stwierdzenia tego wygaśnięcia w formie wynikającej z art. 162 § 3 k.p.a. lecz wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości decyzji. W ocenie organu decyzja organu I instancji, której Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej, została wydana na podstawie obowiązujących przepisów w tym powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia § 3 ust. 1 i 4 rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie chroni w ocenie organu decyzji, które wygasły. Świadczy o tym nie tylko fakt, że w art. 16 ust. 1 zdanie drugie k.p.a. nie wskazano w ogóle na instytucję stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ale także, iż decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji nie mają charakteru konstytutywnego lub deklaratoryjnego. W tym stanie rzeczy skoro uchylona przez Sąd I instancji decyzja organu I instancji faktycznie jest nową decyzją (pomimo użycia niefortunnego jak wskazano sformułowania), a poprzednia decyzja wygasła na skutek zmiany okoliczności będących podstawą jej wydania, to zarówno zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jak i zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. jest w ocenie organu pozbawiony uzasadnienia prawnego. Zdaniem organu Sąd I instancji naruszył także przepisy postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej to konsekwencją takiej wady powinno być orzeczenie stwierdzające ich nieważność jako wywołujące dalej idące skutki prawne niż uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Wynik postępowania w rozumieniu art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to nie tylko oddalenie bądź uwzględnienie skargi ale także treść orzeczenia wydanego w sprawie, w której skargę uwzględniono, nie bez znaczenia (zwłaszcza w kontekście art. 153 ww. ustawy) jest czy decyzja zostaje uchylona czy też stwierdzono jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 czerwca 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy choć nie wszystkie podniesione zarzuty uznał Sąd za zasadne. Art. 13 ust. 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) stanowi, że w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że jeżeli przepisy szczególne nie przewidują uchylenia lub zmiany wydanych w tych sprawach decyzji to może to nastąpić tylko w trybie i na zasadach jakie wynikają z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rygorowi temu podlegają również decyzje, które wydawane były na podstawie art. 49 ust. 5 cyt. ustawy dotyczące przyznania i wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego żołnierzowi zawodowego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, ponieważ ani ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 22 czerwca 1995 r., ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 8 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302) nie zawierają przepisu szczególnego, który dopuszczałby zmianę ostatecznej decyzji w przedmiocie omawianego świadczenia z uwagi na to, że zmianie uległy niektóre czynniki rzutujące na wysokość tego świadczenia. Podstawy do wydania przez organ WAM decyzji z [...] zmieniającej decyzję nr 90 z [...] w kwestii wysokości przyznanego tą decyzją świadczenia nie mogły stanowić przepisy § 3 ust. 1 i § 4 ww. rozporządzenia MON z 8 października 2001 r. powołane w osnowie tej decyzji. Nie daje takiej podstawy również powołany w podstawie kasacyjnej art. 49 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Przepisy te wskazują jakie czynniki rzutują na wysokość przedmiotowego świadczenia oraz sposób ustalania jego wysokości ale nie mogą – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – stanowić podstawy do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką była wzmiankowana decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] nr [...] z [...] przyznająca M. S. świadczenie finansowe w określonej wysokości umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego począwszy od 1 czerwca 2002 r. do dnia utraty uprawnień do ww. świadczenia. Zmiana tej decyzji mogłaby nastąpić jak podkreślił Sąd I instancji tylko na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Żaden z przewidzianych przez k.p.a. trybów umożliwiających zmianę decyzji ostatecznej nie został w tym przypadku zastosowany. Nie można też podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż z uwagi na zmianę w kilka miesięcy po wydaniu decyzji z [...] dwóch czynników rzutujących na wysokość przyznanego żołnierzowi zawodowemu świadczenia decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 1985 r. sygn. akt SA/Wr 556/85 (ONSA 1988, nr 2, poz. 21) "decyzja staje się bezprzedmiotowa (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) w razie gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. Może to nastąpić wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, utraty przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji przy braku odpowiedniego przepisu w prawie materialnym, ale też gdy ze względu na powstałe okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe". W tej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Częściowa zmiana stanu faktycznego – tj. zmiana średniego kosztu najmu 1 m2 p.u. lokalu mieszkalnego w Wrocławiu oraz zmiana średnich stawek czynszu obowiązujących w kwaterach stałych na terenie Wrocławia – nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości decyzji z [...] bo zmiana ta nie uniemożliwia wykonania decyzji, natomiast nie nastąpiła tu zmiana stanu prawnego, która powodowałaby takie skutki. Omawiana decyzja nie stała się bezprzedmiotowa bo żołnierz zawodowy był najemcą lokalu uprawnionym do świadczenia finansowego, nie zmienił się też sposób ustalania tego świadczenia, zmianie uległy tylko niektóre czynniki (dwa) rzutujące na wysokość świadczenia ale nie jest to przesłanka bezprzedmiotowości decyzji w rozumieniu k.p.a. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że powołane w podstawie prawnej decyzji zmieniającej przepisy nie dawały podstawy do zmiany decyzji z [...]. Sąd stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej a więc została obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu jest jednak nieadekwatne do ciężkości wykazanej organowi administracyjnemu wady. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny obowiązany jest stwierdzić nieważność – a nie uchylić – decyzji, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej jej nieważność nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji. Zgodzić się trzeba z wnoszącym skargę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję zamiast stwierdzić jej nieważność naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.