I SA/Wa 2117/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Daniela Kozłowska Sędziowie WSA - Monika Nowicka asesor WSA - Joanna Skiba (spr.) Protokolant - Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 roku nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...], którą uchylono za zgodą stron decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] oraz o odmowie wszczęcia na podstawie art. 157 § 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 3 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1972 toku Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, ustanowiono na rzecz Towarzystwa [...] – Zarząd Główny wieczyste użytkowanie na 40 lat terenu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...]. Na podstawie tej decyzji, dnia [...] stycznia 1973 r. zawarto akt notarialny Rep. [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] dnia [...] października 1980 r, orzeczono o: uchyleniu za zgodą stron na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 1972 r., Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, którą ustanowiono na rzecz Towarzystwa [...] – Zarząd Główny wieczyste użytkowanie na 40 lat terenu położonego w W. przy ul. [...], o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego zawartej dnia [...] stycznia 1973 r. - akt notarialny Rep. [...], o przejęciu nieodpłatnie na własność Skarbu Państwa budynków znajdujących się na gruncie przy ul. [...], o sporządzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1999 roku Stowarzyszenie [...] (następca prawny Towarzystwa [...]) wystąpiło do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 roku . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r. , którą uchylono za zgodą stron decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] -Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Rozstrzygnięcie decyzji Nr [...] uzasadniło brakiem stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] grudnia 2005 r. Stowarzyszenie [...] wniosło alternatywnie o: 1) uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r. którą uchylono za zgodą stron decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 1972 r, Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej; 2) uchylenie (zmianę), na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r. oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r. Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2006 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. jest decyzją ostateczną, z mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Drugim z niezbędnych warunków wydania decyzji w trybie art. 154 kpa jest ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że słuszny interes strony to taki, który nie koliduje z interesem społecznym. Jednakże interes społeczny, o jakim mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie będzie mógł przemawiać za uchylaniem lub zmianą decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, decyzja bowiem stwierdzająca nieważność została wydana dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na uwagę zasługuje też fakt, iż Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny Odwoławczy w sprawie z powództwa Miasta [...] przeciwko Stowarzyszeniu [...] o ustalenie i zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, w prawomocnym wyroku z dnia [...] stycznia 2004 r. sygn. [...], którym oddalił apelację powoda od wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. [...], zawarł stwierdzenie , że ostateczna decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1980 r., wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) o rozwiązaniu przed terminem umowy użytkowania wieczystego , stanowi podstawę wpisu wykreślenia tego prawa w księdze wieczystej Dodatkowo Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymał w mocy wpis referendarza sądowego przy tym Sądzie o wykreśleniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdującego się na gruncie budynku ustanowionego na rzecz Zarządu Głównego Towarzystwa [...], którego następcą prawnym jest Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Wykreślenia dokonano zaś na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o rozwiązaniu przed terminem umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] października 1980 r. Przede wszystkim Kolegium stanęło na stanowisku, iż w trybie art. 154 k.p.a. nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji podejmowane jest dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym, może również odnosić się do decyzji odmawiającej takiego stwierdzenia nieważności. Zostałby on natomiast naruszony, gdyby organ nadzorczy orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji nie dotkniętej żadną kwalifikowana wadą, a więc zgodnej z przepisami prawa. Dlatego –zdaniem organu -brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , gdyż nie przemawia za tym ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] października 2006 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...]. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trakcie postępowania administracyjnego dopuściło się szeregi uchybień. Reprezentujący Skarżącego pełnomocnik - dr K. W., nie otrzymał wezwania, informującego go o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Taka sytuacja bezsprzecznie rażąco narusza bezwzględne postanowienia art. 40 § 2 KPA. W wyniku tego uchybienia strona została pozbawiona właściwej reprezentacji i -ponieważ dowiedziała się o nagłym terminie rozprawy, była zmuszona wyznaczyć nowych "subsydiarnych" pełnomocników, gdyż w danym momencie nie było możliwe przybycie na rozprawę formalnie nie zawiadomionego pełnomocnika w osobie dr W. To zdaniem skarżącego rażąco narusza wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 77 § 1 KPA nakazuje organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie można mówić o rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sytuacji, gdy pomimo zaistnienia przesłanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz jej formalnego przeprowadzenia, organ nie dał możliwości uczestnictwa w takiej rozprawie prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Pełnomocnik strony adw. C., złożył na rozprawie formalny wniosek - o powołanie biegłego, w osobie prof. dr hab. Z. C. i sporządzenia przez niego ekspertyzy naukowej dotyczącej pojęcia interesu społecznego w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy odnotować fakt, iż mimo sporządzenia przez biegłego opinii , została ona zupełnie pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. W ten sposób pominięty został istotny środek dowodowy, jakim jest opinia biegłego. Pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ekspertyzy biegłego, bez żadnego odniesienia się do tego faktu, stanowi niedopuszczalną, pozaprawną dowolność w działaniu organu administracji, jest to rażące naruszenie art. 77 § 1 KPA nakazującemu organowi administracji publicznej rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Inny zarzut to naruszenia zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 KPA. Tymczasem z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że skład orzekający Kolegium właściwie powielił treść poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. operując tymi samymi argumentami i powołując te same wyroki NSA. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzja odnosząca się do wniosku o uchylenie w trybie art. 154 KPA nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, narusza jednak prawo, a za jej uchyleniem przemawia słuszny interes strony a także interes społeczny. Budzi bowiem uzasadnione wątpliwości zarówno sama prawna dopuszczalność jak i sposób wydania decyzji z dnia [...] września 1980 r. Ponadto decyzja z dnia października 2006 r. nie może się ostać, albowiem organ administracyjny nieprawidłowo ustalił wymagania interesu społecznego i słusznego interesu strony dla sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy uchylenia decyzji z 2002 r. w trybie art. 134 KPA. Podsumowując zarzuty skarżący podniósł , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego jak choćby zasadę praworządności (art. 6 KPA), zasadę realizacji interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 KPA), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA) czy wreszcie zasadę oficjalności (przejawiającą się w wielu regulacjach postępowania administracyjnego, m. in. Art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA) - co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Biorąc pod uwagę te przesłanki należy wniesioną skargę uznać za uzasadnioną, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem badania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 roku, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2006 roku o odmowie uchylenia na podstawie art. 154 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 roku , którą uchylono za zgodą stron decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1972 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej oraz o odmowie wszczęcia na podst. art. 157§7 (prawidłowo winno wskazywać §3) kpa w zw. z art. 156 §3 kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1980 roku. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 jest prowadzone w nowej sprawie w stosunku do rozstrzygniętej decyzją ostateczną , która ma być zmieniona lub uchylona. Przedmiotem jest więc ustalenie przesłanek do obalenia lub zmiany decyzji już istniejącej. Wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2005 roku ,wszczynający postępowanie, został sformułowany jako wniosek alternatywny: o uchylenie na podstawie art. 154 §1 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1980 roku Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] lub wniosek o uchylenie (zmianę) na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1980 roku Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] orzekającej o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] marca 1972 roku w sprawie ustanowienia na rzecz Towarzystwa [...] prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] stycznia 1973 roku zawartej na podstawie ww. decyzji z dnia [...] marca 1972 roku oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1980 roku Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Miasta [...]. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania. Z treści wniosku z dnia [...] grudnia 2005 roku wynika , że dotyczą one dwóch różnych żądań – uchylenia decyzji z dnia [...] września 2002 roku lub uchylenia (zmiany) decyzji z dnia [...] września 2002 roku i stwierdzenia nieważności z dnia [...] października 1980 roku . Na podstawie art. 154 kpa organ administracji albo ogranicza się do uchylenia decyzji ostatecznej albo też po jej uchyleniu w całości lub części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym lub prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym zakresie . W przypadku zaś prowadzenia postępowania w celu zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw i obowiązków czy też ich zakresu. Z tego wynika , że w zależności od wniosku strony postępowanie może być prowadzone w różnym kierunku i różne przesłanki byłyby badane. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie wyjaśnił istoty wniosku strony. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany wyżej przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowane wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą rolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Poza tym należy podkreślić , że dopuszczalne jest -stosownie do przepisu -art. 62 k.p.a. rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, ale aby mogło to nastąpić, to musiałyby zaistnieć następujące przesłanki: identyczność stanu faktycznego, identyczność podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu administracji państwowej. Zważywszy na powyższe nie można dopatrzyć się żadnych podstaw do tego , aby zachodziły przesłanki do połączenia sprawy z wniosku skarżącego w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2002 roku ze sprawami o uchylenie ( zmianę ) decyzji z dnia [...] września 2002 roku . Z tych względów sąd uznał, że zostały naruszone przepisy art. 61 §1 kpa i 62 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Na mocy art. 152 powołanej wyżej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.