IV SA/Gl 461/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ust. 1, 1a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku J. H., odmówił mu przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona wykazała, że posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...]m², w którym prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe. Nadto, średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny, zgodnie ze złożoną deklaracją, wynosi [...]- zł., a wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc [...] - zł. Zdaniem organu pierwszej instancji dokonana analiza budżetu rodziny wskazuje, że strona ponosi co miesiąc wydatki na: energię elektryczną i gaz w wysokości ok. [...], - zł. Tym samym strona spełnia podstawowe przesłanki powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Dodatkowo w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], wyprodukowanego w roku [...] i nabytego w roku [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji wydatki na utrzymanie tego samochodu wyliczone w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 271) wynoszą miesięcznie minimum [...]- zł., co przy deklarowanym dochodzie w wysokości brutto [...]- zł. miesięcznie wskazuje na wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy stanem majątkowym strony, a osiąganymi dochodami polegającej na wykazaniu dochodów nieadekwatnych do ponoszonych wydatków. Przyznanie stronie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, co zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje nieuwzględnieniem jej wniosku. W odwołaniu z dnia [...]r. strona domagała się przyznania dodatku mieszkaniowego i podniosła, iż jej rodzina posiada niewielkie środki pieniężne na własne utrzymanie oraz zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną ocenę jej stanu majątkowego. Wskazała, iż przedmiotowy samochód służy jej do przemieszczania się, gdyż jest osobą niepełnosprawną, zatem nie stanowi przedmiotu luksusowego. Nadto podniosła, iż jest on używany sporadycznie, a koszty jego eksploatacji są znikome, ponieważ jest wyposażony w instalację gazową. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiło zasady przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. W szczególności wskazało, iż przepis art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych daje organowi pierwszej instancji podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli ustali rażącą dysproporcję, między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego własne zasoby finansowe i majątkowe odwołujący winien w pierwszej kolejności przeznaczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, jakimi są potrzeby mieszkaniowe. Natomiast, jeżeli z jednej strony występuje o on przyznanie dodatku mieszkaniowego, a z drugiej zaś strony posiada i eksploatuje samochód osobowy, to można wywieść, iż inne potrzeby życiowe, ważniejsze z punktu widzenia egzystencji rodziny, zostały już zabezpieczone. Podniosło, że nie kwestionuje prawa odwołującego do posiadania samochodu osobowego, ale w sytuacji, gdy własne zasoby majątkowe jego rodziny nie wystarczają na bieżące opłacanie czynszu za mieszkanie, to tym bardziej nie powinny wystarczać na utrzymanie i eksploatację samochodu osobowego. Wskazano, że posiadanie samochodu oznacza utrzymanie samochodu w stanie zdolnym do użytku, a to z kolei pociąga za sobą obowiązek zapłaty ubezpieczenia OC, przeprowadzania corocznego przeglądu samochodu, dokonywania bieżących napraw i konserwacji oraz ponoszenia wydatków na zakup paliwa. Jeżeli zatem przy deklarowanym dochodzie i stanie majątkowym, stać rodzinę odwołującego na pokrycie kosztów utrzymania i eksploatacji samochodu osobowego, to można zasadnie przyjąć, że jest on również w stanie sam pokrywać koszty utrzymania mieszkania. W związku z tym, okoliczności podniesione przez odwołującego nie zmieniają faktu, iż mimo trudnej sytuacji materialnej, ponosi on dodatkowe opłaty związane z posiadaniem i utrzymaniem samochodu, a jego subiektywne przekonanie o konieczności jego posiadania nie wymaga badania. Jeszcze raz zaakcentowano publicznoprawny charakter wnioskowanego przez stronę świadczenia i uznano, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stoi wyżej w hierarchii potrzeb życiowych niż posiadanie i utrzymanie samochodu. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do finansowania z publicznych środków kosztów eksploatacji samochodu przez odwołującego, podczas gdy dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przeznaczonym dla osób najuboższych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, powołując się na zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu podniósł, iż z uwagi na zły stan zdrowia znalazł się na rencie oraz ma trudności w poruszaniu się, dlatego samochód jest mu niezbędny do przemieszczania się i korzysta z niego sporadycznie. Zaznaczył, że koszt jego eksploatacji jest nieporównywalnie mniejszy niż koszt biletów komunikacji miejskiej, które musiałby zakupić w przypadku jego braku. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymał zarzuty zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy administracji, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu podkreślić trzeba, że na podstawie powołanego przepisu organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania tego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W związku z tym należy wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć: "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (por.: "Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr M. Szymczaka, tom I, Wyd. Naukowe PWN Sp. z o.o. W-wa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Wskazuje to, że stwierdzona dysproporcja musi być bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu, czyli "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa bezsporna, bardzo duża" oraz musi dotyczyć takich osób, które deklarują niskie dochody w złożonej deklaracji, a faktycznie dysponują wyższymi dochodami. Nadto, dysproporcja ta musi być tak wielka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Dodać trzeba, iż decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter uznaniowy, dlatego organ administracji upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazały, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków skarżącego odbiega w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jego dochodów. Powołany przepis zobowiązuje bowiem organy administracji do ustalenia i rozważenia przesłanki "rażącej dysproporcji". Decyzja wydana w oparciu o ten przepis powinna być poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. I SA 1684/02, zbiór Lex nr 137803). Nie jest zatem dopuszczalny automatyzm zastosowany w rozpoznawanej sprawie, że każde posiadanie i używanie samochodu odpowiada przesłance "rażącej dysproporcji", określonej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącego wynika, że samochód ten zakupił w [...]r. i od tej daty był właścicielem przedmiotowego samochodu. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że nie została dostatecznie wyjaśniona okoliczność, o której skarżący nadmienia w odwołaniu i skardze, dotycząca niskich kosztów utrzymania samochodu oraz wysokości kosztów, jakie w rzeczywistości ponosi w związku z eksploatacją samochodu, a jest to okoliczność istotna, bowiem organy te przyjęły, że bliżej nie określone wydatki miały wpływ na sytuację materialną skarżącego. Decydujące znaczenie ma tu bowiem rzeczywista sytuacja majątkowa skarżącego i jego rodziny oraz dochód, oparty o definicję zawartą w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uzyskiwany przez gospodarstwo domowe, w tym również ten dochód, który może być uzyskiwany z posiadanych przez skarżącego dóbr materialnych (np. samochodu). Organy administracji orzekające w sprawie nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy faktycznych wydatków przeznaczanych na jego utrzymanie, jak i ewentualnych korzyści czy strat w razie jego sprzedaży. Równocześnie żaden z tych organów nie wyjaśnił okoliczności warunkujących konieczność posiadania przez skarżącego samochodu, związanych z jego sytuacją zdrowotną, jak również jego wartości materialnej wobec niewymiernych, zdaniem skarżącego, korzyści płynących z jego posiadania. W szczególności brak w aktach administracyjnych dowodów, iż zobowiązały skarżącego w wyznaczonym terminie do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów celem uprawdopodobnienia jego twierdzeń dotyczących kosztów utrzymania przedmiotowego samochodu np. w postaci badania technicznego, obowiązkowego ubezpieczenia OC, rachunków za paliwo gazowe. Zdaniem Sądu, dyspozycja art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie obejmuje takich składników majątku skarżącego które zostały przez niego nabyte na długo przed złożeniem przedmiotowego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, bo samo takie nabycie (np. rzeczy) nie świadczy o obecnym jego stanie majątkowym. Skład orzekający podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 756/05, że: "W granicy hipotezy przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie będzie się z reguły mieścił majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku, chyba, że będą to pożytki jakie rzecz ta przynosi.". Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. I OSK 1198/05 (niepublikowanym) wyraził pogląd, zgodnie z którym, dodatek mieszkaniowy może być przyznany takim osobom, które w opinii publicznej uznane są za majętne (np. właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), o ile wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom. Decydujące znaczenie ma bowiem aktualny i konkretny dochód uzyskiwany przez rodzinę, a nie posiadane dobra materialne, które nie mogą być jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego wnioskodawcy. Powołane i przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania określone w powołanych przepisach, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Każda sprawa musi być traktowana indywidualnie z uwzględnieniem tych okoliczności, które mogą mieć wpływ na sytuację dochodową rodziny wnioskodawcy. Dodatkowo, każda z kwestii podniesionych w odwołaniu, jak i wskazana w wywiadzie środowiskowym wymaga wnikliwego zbadania i rozważenia, celem ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W niniejszym postępowaniu powołane przepisy zarówno prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego zostały naruszone, bowiem organy administracji ustaliły jedynie, że skarżący jest właścicielem samochodu osobowego. Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku skarżącego występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym jego stanem majątkowym, która nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja była wadliwa, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zarówno przepisu prawa materialnego (art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), jak i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nadmienić też trzeba, że nieuzasadniona był próba organu pierwszej instancji ustalenia wydatków ponoszonych przez skarżącego na eksploatację przedmiotowego samochodu dokonana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 Nr 27, poz.271), bowiem z przepisu § 5 tego rozporządzenia wynika wprost, iż jego przepisy mają zastosowanie do używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ orzekający zobowiązany jest ustalić, w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy, wszystkie nie wyjaśnione i powołane powyżej okoliczności (np. poprzez przesłuchanie stron, czy też świadków pod odpowiednimi rygorami, przeprowadzenie dowodów z dokumentów). Następnie dokona wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzeknie o żądaniu skarżącego w oparciu o przepisy prawa materialnego, a w szczególności jednoznacznie wykaże, czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 132 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności uchylonych decyzji z uwagi na ich charakter.