IV SA/Gl 756/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C., na zasadzie m.in. art.7 ust.1, 1a, 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), odmówił przyznania K.T. dodatku mieszkaniowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doszedł bowiem do przekonania, że – mimo spełnienia generalnych przesłanek pozwalających na uwzględnienie żądania – nie mogło do niego dojść, gdyż w sprawie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przy wykorzystaniu własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych. Dysproporcji tej dopatrzył się organ głównie w fakcie posiadania i użytkowania samochodu osobowego marki [...], rok produkcji i nabycia [...], wartości [...] zł. W jego ocenie ponoszone koszty utrzymania tego samochodu (zakup paliwa, koszty ubezpieczenia, przeglądu technicznego, materiałów eksploatacyjnych), które w oparciu o analizę kosztów pojazdu określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r., przyjął na minimum [...]zł, nadto ponoszone wydatki na energię – [...] zł, gaz-[...] zł, telefon-[...] zł miesięcznie oraz nieustalone wydatki na środki czystości i żywność, w porównaniu do deklarowanych dochodów wynoszących [...] zł brutto, czynią powyższą konkluzję w pełni uprawnioną. Poza tym zważono, iż dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia mającego na celu pokrycie części kosztów utrzymania mieszkania obciążających osoby, które znajdują się w niedostatku. Dlatego orzekł jak w osnowie decyzji. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia K.T. – domagając się jego zmiany i uwzględnienia żądania – zakwestionował trafność rozumowania przeprowadzonego przez organ orzekający. W pierwszej kolejności wskazał, iż posiadane przez niego dobra nie są dobrami luksusowymi, a potrzebnymi do życia na normalnym poziomie. Samochód nabył w czasie, kiedy pracował. Później zachorował na [...], dlatego obecnie jest mu on potrzebny dla komunikacji. Koszty jego eksploatacji nie są wysokie, zaś w ich ponoszeniu pomaga mu rodzina. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Analizując stan faktyczny sprawy, ustalony identycznie jak przez organ pierwszej instancji, oraz treść regulacji zawartej w art. 7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pomimo spełnienia przez odwołującego się kryteriów ustawowych niezbędnych do uzyskania dodatku mieszkaniowego (wysokość dochodów i powierzchnia normatywna lokalu), w świetle deklarowanych dochodów oraz wydatków bieżących, w tym związanych z eksploatacją samochodu osobowego, wskazujących na "rażącą dysproporcję" między zadeklarowanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym, nie może ono być przyznane. Ustalony stan faktyczny, w przekonaniu tego organu, prowadzi do wniosku, iż jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Z wyżej przytoczonych względów odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, wywodząc jak w motywach odwołania i podtrzymując zaprezentowane w nim stanowisko. W szczególności zarzucił błędne zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sprawie. Zdaniem skarżącego jego stan posiadania kształtuje się poniżej stanu średniego w polskim społeczeństwie, gdyż żyje bardzo skromnie, a stary samochód jest środkiem transportu służącym do przewozu jego i członków rodziny, a nie elementem luksusu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, i wskazując, że dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem publicznym przeznaczonym dla osób najuboższych, do kręgu których niepodobna zaliczyć skarżącego. W ocenie organu winien on środki wydawane na utrzymanie samochodu przeznaczyć na opłaty związane z zajmowaniem mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy zaskarżone decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Wreszcie, z mocy art.135 stosują przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić je w obrocie prawnym, gdyż uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Porządkując obecny zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność odmowy jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art.7 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w ich uzasadnieniach. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii samochodu skarżącego w kontekście dochodów i wydatków jego rodziny. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo daleko idącej swobody organów administracyjnych w kształtowaniu rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, nie jest ona jednak całkowita. Oznacza to, że wspomniane uznanie ma charakter ograniczony, poprzez treść dyrektywy "rażącej dysproporcji" pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wyrażonej w cytowanym art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z tego uregulowania wynika, że organy administracyjne wydając rozstrzygnięcie na tej podstawie, zobowiązane są ustalić i rozważyć wspomnianą wyżej przesłankę "rażącej dysproporcji". Zgodzić się trzeba z poglądem, że powoływany tenże zwrot użyty w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ma charakter nieostry, a jego zakres pozostaje niedookreślony, co pozwala na relatywnie dużą dozę swobody w sferze określenia sytuacji prawnej uprawnionego do danego świadczenia. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że również w takim wypadku proces indywidualizacji normy prawnej dokonany być musi na tle konkretnego stanu faktycznego, a zatem odniesiony do wskazywanych przez żądającego przyznania dodatku mieszkaniowego okoliczności dotyczących ponoszonych przez niego wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz okoliczności nabycia samochodu i jego wykorzystania dla potrzeb rodziny. Innymi słowy więc, każda z podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz wskazanych w wywiadzie środowiskowym okoliczności wymagała wnikliwego zbadania w celu ustalenia, czy zachodzi przypadek ujęty w powoływanym art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając na uwadze sferę materialnoprawną wymienionego wyżej przepisu, wskazać należy, że organy prezentują co najmniej wątpliwy pogląd prawny w odniesieniu do sytuacji skarżącego. Zgodnie z wykładnią językową przez rażącą dysproporcję należy rozumieć istotną, wyraźną, oczywistą i niewątpliwą różnicę pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna, w jakiej znalazł się skarżący, może być objęta zakresem znaczeniowym zwrotu "rażącej dysproporcji", musi być poprzedzona wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Ocena ta powinna pozwolić na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywista sytuacja majątkowa pozwala mu na uiszczanie wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe (art. 7 ust. 3 pkt 1 in fine ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Wykładnia zaproponowana przez organy orzekające w sprawie wiąże "rażącą dysproporcję" li tylko z kwestią posiadania i utrzymania samochodu osobowego. Tymczasem zagadnienie jego nabycia, pominięte przez organ jako niemające wpływu na wynik sprawy, a szczególnie bieżących wydatków związanych z jego eksploatacją, nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Podobnie rzecz się ma z wartością pojazdu, którą gołosłownie organy ustaliły w sprawie. To faktyczny stan majątkowy ma wskazywać na powyższą możliwość. Jeżeli więc do tego stanu zaliczymy wyłącznie samochód, to powinien on wskazywać bądź na ukryte dochody skarżącego, bądź konieczność jego spieniężenia. Pierwszej kwestii organy nie wykazały, zaś co do drugiej konieczne było zbadanie, w jakim celu samochód jest wykorzystywany i jaki skutek dla stanu majątkowego odniesie jego sprzedaż (przyjmując taką możliwość, co przy obecnym nasyceniu rynku motoryzacyjnego jest wątpliwe). W tej materii organ winien objąć analizą zrównoważenie uzyskanej ceny z wydatkami związanymi z korzystaniem z publicznych środków transportu czy innymi uciążliwościami. Wreszcie zważyć przyszło, że w omawianym zakresie do głosu winna dojść kwestia wydatków ponoszonych przez skarżącego na utrzymanie pojazdu. Wszak należało je ustalić konkretnie w tej sprawie, a to na podstawie wszelkich możliwych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie uważa za słuszne powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz.271 ze zm.). Ten akt prawny dotyczy bowiem zupełnie innych sytuacji, wydany został w wykowaniu przepisów z innego zakresu, toteż niepodobna przenosić jego regulacji na grunt spraw o dodatki mieszkaniowe. Trzeba też zwrócić uwagę, iż nie znajduje oparcia w przepisach twierdzenie organów jakoby dodatek ten przyznawany miał być wyłącznie osobom będącym w niedostatku czy najuboższym. Tego rodzaju pojęć ustawodawca w aktach prawnych dotyczących omawianej materii nie zawarł, stąd muszą one być uznane za pozaprawne. A jeśli tak, to mogą ewentualnie służyć tylko jako potoczna ilustracja instytucji dodatku mieszkaniowego, a nie jako argument przytaczany na poparcie podjętych rozstrzygnięć odmownych. Należy jeszcze raz podkreślić, że o zastosowaniu normy art.7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych decydować będą okoliczności konkretnej sprawy, a nie schemat. Bowiem ustawa o dodatkach mieszkaniowych umożliwia otrzymanie tego świadczenia również przez właścicieli domów czy właścicieli lokali mieszkalnych posiadających odrębne nieruchomości, które w opinii publicznej mogą uchodzić za osoby majętne – jeśli wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada kryteriom ustalonym w ustawie. Decydujące znaczenie ma tu zatem nie tyle stan majątkowy, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe (w rozumieniu art. 3 ust. 4 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), w tym również dochód uzyskiwany z posiadanych dóbr materialnych. Nie można zatem bezkrytycznie zgodzić się z poglądem, że o zasobności gospodarstwa domowego świadczą wyłącznie posiadane dobra materialne takie jak dom, działka, samochód. W granicach hipotezy przepisu art.7 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku, chyba, że będą to pożytki jakie rzecz ta przynosi. Z drugiej strony nie sposób pominąć nieuzasadnionych wydatków ponoszonych przez wnioskodawców, lub też niewskazanych przez nich źródeł dochodów. Przy czym posiadane dobra majątkowe mogą świadczyć o zasobności rodziny wtedy, gdy wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jej sytuację majątkową spieniężenia części tego majątku. Jednakowoż odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego może nastąpić wówczas, gdy strona dysponująca takim majątkiem władna jest we własnym zakresie ponosić koszty wynikające z zajmowania mieszkania. W tym miejscu godzi się wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w omawianym przedmiocie zajmuje utrwalone stanowisko, czego wyrazem są m.in. prawomocne niepublikowane wyroki z dnia: 25 lutego 2005 (sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03), 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03), 7 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03), z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03) oraz z dnia 5 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2638/03), przy czym skargi kasacyjne organu wniesione od dwóch ostatnich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny kolejno wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 692/05 i wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1198/05, oddalił. Nadto wyrok z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 358/05 (niepublikowany). Przytoczonych okoliczności nie miały na uwadze organy wypowiadające się w niniejszej sprawie, dlatego wydane przezeń decyzje jako przedwczesne i uchylające się spod oceny legalności, nadto wyrażające wątpliwy pogląd prawny, nie mogły się ostać. Końcowo wypadało zwrócić uwagę, iż motywy tych decyzji nie odpowiadają w pełni wymogom z art.107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organy się oparły ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Tymczasem negatywne rozstrzygnięcie w zakresie dodatku mieszkaniowego powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, następnie ocena jego wiarygodności, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącego. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.