IV SA/Gl 358/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA Adam Mikusiński NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Zarzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C., na zasadzie m.in. art.7 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 ze zm.), odmówił przyznania J. H. dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu stwierdził m.in., że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalił rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem. Jak należy mniemać, bo wyraźnie tej kwestii nie zaakcentował, ani bliżej nie rozwinął, dysproporcji tej dopatrzył się w fakcie zamieszczenia w deklaracji o stanie majątkowym samochodu osobowego marki [...] rocznik [...]. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia J. H. – domagając się jego uchylenia i uwzględnienia żądania – zakwestionował trafność wnioskowania przeprowadzonego przez organ orzekający. Wskazał, iż przedmiotowy samochód służy mu do przemieszczania się, gdyż jest osobą [...], zatem nie stanowi przedmiotu luksusowego. Nadto podniósł, iż jest używany sporadycznie, toteż koszty związane z jego eksploatacją są znikome. Końcowo naprowadził na trudną sytuację materialną rodziny, która uzasadnia konieczność przyznania dodatku mieszkaniowego. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art.7 ust.1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów cytowanej powyżej ustawy regulujących przesłanki przyznawania i odmowy dodatku mieszkaniowego. Odnosząc je do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w którym odwołujący się jest najemcą mieszkania o powierzchni użytkowej [...] m kw., prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz pełnoletnim i żonatym synem, utrzymuje się z renty wynoszącej [...] netto, nadto jest właścicielem samochodu marki [...] rocznik [...], organ zważył, iż wypełniona została dyspozycja przywołanego przepisu skutkującego odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Kolegium skoro z renty J. H. rodzina pokrywa czynsz wynoszący [...] zł, inne opłaty oraz bieżące koszty utrzymania, to ponoszenie wydatków na samochód (ubezpieczenie, opłata rejestracyjna, naprawy i paliwo) przemawia za przyjęciem tezy, iż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, uzasadniająca negatywne rozstrzygnięcie żądania. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do finansowania z publicznych środków kosztów eksploatacji samochodu przez odwołującego się, podczas gdy dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przeznaczonym dla osób najuboższych. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, powołując się na zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wskazanych przepisów Konstytucji RP, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu podał, iż z uwagi na zły stan zdrowia znalazł się na rencie oraz ma trudności w poruszaniu się. Z tego powodu samochód jest mu niezbędny, wszak korzysta z niego sporadycznie. Zatem zakwestionował stanowisko, wedle którego rzecz ta stanowi ważny składnik majątkowy, nadto że dowodzi posiadania znacznego majątku. Twierdzenia te uznał za gołosłowne. Dlatego zaskarżoną decyzję uważał za krzywdzącą i niezgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, powołując się na ustalenia i rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i negując trafność wywodów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy zasadności zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, doprowadzić musiało do uwzględnienia skargi. Jednakowoż przed merytorycznymi wywodami wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy zaskarżone decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dającym podstawę wznowienia postępowania (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Nadto, z mocy art.135 tej ustawy, sądy administracyjne władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić ich w obrocie prawnym, gdyż uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Na początek, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art.7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w jej uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii samochodu skarżącego w kontekście dochodów i wydatków jego rodziny. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Motywy decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organ się oparł ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Organ w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do przytoczenia brzmienia właściwego przepisu oraz stwierdzenia, że wnioskodawca w oświadczeniu wskazał samochód marki [...] rocznik [...]. Tymczasem fakt posiadania samochodu nie mieści się w ustawowych przesłankach cytowanego przepisu. Poza tym organ pierwszej instancji nie zadał sobie trudu podania w motywach decyzji ani wartości pojazdu, ani kwot wydatków ponoszonych w związku z jego utrzymaniem i eksploatacją. Naruszył przeto także obowiązek wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia jej całokształtu oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w efekcie doszło do nierozpoznania istoty sprawy. Podobne zresztą zastrzeżenia można sformułować względem decyzji organu drugiej instancji, który co prawda rozbudował znacznie uzasadnienie swojej decyzji, to jednak nie zawarł w nim tych elementów. W dalszym ciągu nie wiadomo zatem, jakie wydatki związane z utrzymaniem samochodu ponosi skarżący, toteż wniosek o rżącej dysproporcji pomiędzy wykazanymi dochodami a stanem majątkowym jest nieprzekonywujący. Ta okoliczność, zwłaszcza gdy nie uzupełniono decyzji analizą wywodów odwołania, przemawia za przedwczesnością rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.7 ust.3 pkt 1 omawianej ustawy. Tymczasem norma ta ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w jakich dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo - w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dowodów, a więc przede wszystkim osoby osiągające je nielegalnie, czy je ukrywające. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna wskazywać na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taką sytuację, w jakiej wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan pozwala na konkluzję o możliwości samodzielnego uiszczania opłat związanych z zajmowaniem lokalu. Skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania, jednakowoż organy orzekły o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Ten wniosek budzi zasadnicze zastrzeżenia Sądu. Oto bowiem jedynym elementem tego stanu uznanym za istotny przez organy wypowiadające się w sprawie jest samochód osobowy (a ściślej wydatki związane z jego eksploatacją) marki [...], rok produkcji [...]. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie tych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej – szeroko rozumianej – sytuacji wnioskodawcy. W przekonaniu obecnego składu Sądu w granicach hipotezy przepisu art.7 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie będą mieściły się z reguły te elementy majątku, które zostały nabyte daleko przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku, chyba, że wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jego sytuację majątkową ich spieniężenia, albo nabycie ich za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o ukrywanych dochodach. Przy czym, zdaniem Sądu, należy ustalić pewien standard majątkowy – wzorzec - odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie doszło do dużych zmian i dużego zróżnicowania. Oczywistym jest, że istotnym elementem sprawy jest kwestia wydatków ponoszonych na ten składnik majątkowy. Wszak po pierwsze w przypadku rodziny skarżącego nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy, po wtóre nie ustalono w sprawie, jakie wydatki ponosi skarżący na samochód. Podaje on, iż korzysta z auta sporadycznie, toteż wydatki na paliwo mogą być małe. Niewykluczone jest też, że nie są konieczne wydatki na naprawy, zaś pozostałych kosztów skarżący teoretycznie może nie ponosić. Oczywiście Sąd nie aprobuje sytuacji niewywiązywania się z obowiązków zawierania obligatoryjnych umów, niemniej jednak znane są mu z urzędu takie właśnie sytuacje. Poza tym organ nie zanegował faktu, że samochód, który nie jest samochodem luksusowym, skarżący nabył wcześniej, a obecnie potrzebny jest on do dojazdów w celach leczniczych. Analizując te zagadnienia należało dojść do przekonania, że przedwczesny jest pogląd, iż wydatki te obciążają budżet strony w taki sposób, który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku, bo wskazując na możliwość ich samodzielnego ponoszenia, przerzucałby ciężar utrzymania samochodu na podmiot wypłacający dodatek, jak to uznał organ drugiej instancji. Nota bene nie mając na uwadze na przykład kwestii przyczyniania się poprzez wypłacanie dodatku mieszkaniowego do finansowania innych wydatków osób korzystających z tego świadczenia, w tym też nałogowo palących tytoń i pijących alkohol. Nie wydaje się, aby rezygnacja z wydatków na samochód spowodowałaby przesunięcie środków z tego tytułu na koszty utrzymania mieszkania, gdyż bardziej prawdopodobne jest przesunięcie ich na wydatki związane z korzystaniem ze środków komunikacji publicznej. Wreszcie przyszło zważyć, że ewentualna sprzedaż samochodu pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. W takich kwestiach konieczne jest więc myślenie szersze i bardziej perspektywiczne, poza tym dokładna, a nie pobieżna, analiza poziomu życia rodziny. W tym miejscu godzi się wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w omawianym przedmiocie zajmował utrwalone stanowisko, jakkolwiek pod rządami poprzedniego brzmienia omawianego przepisu, lecz nadal jest ono aktualne, gdyż jego istota nie uległa istotnej zmianie. Wyrazem tego stanowiska są m.in. prawomocne wyroki z dnia: 25 lutego 2005 (sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03), 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03), 7 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03) oraz z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03), przy czym skargę kasacyjną organu wniesioną od tego ostatniego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006r., do sygn. akt I OSK 692/05, oddalił. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, następnie jego ocena wiarygodności, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącego. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.