IV SA/Wa 1664/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego E.D kwotę 10,00 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dnia (...) lutego 2003 r. (...) - na skutek odwołania E.D. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2002 r. Nr (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne (...) ha gruntów leśnych położonych we wsi (...) w gminie (...) nie stanowiących własności Skarbu Państwa - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Środowiska stwierdził, iż E.D. , będący właścicielem działki leśnej we wsi (...), może w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wnieść zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) po wyłożeniu go do wglądu w terminie ustawowym. Podniesiono tamże, iż przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zapewnia dotrzymanie praw własności właścicieli nieruchomości oraz ich udział w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Organ odwoławczy zaznaczył, iż z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe tereny są działkami leśnymi, a zatem zmiana ich przeznaczenia na nieleśne wymaga zgody Wojewody (...). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Środowiska złożył E.D. . Skarżący podniósł, że grunty będące przedmiotem postępowania o zmianie ich przeznaczenia na nieleśne -nie są gruntami leśnymi, a ponadto zarzucił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne należało umorzyć wobec braku zgody stron na jego wszczęcie z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nadto dodał, iż właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają zaś uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem, bowiem mają oni jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy polegający na wzroście wartości nieruchomości. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. akr 6 II SA 1198/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./. Po rozpoznaniu wniosku E.D. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt 6 II SA 1198/03, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt 6 II SA 1198/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił zażalenie skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie. W dniu 27 września 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IVSA/Wa339/05 postanowił oddalić wnioski uczestnika postępowania Z.R. oraz skarżącego E.D. o wyłączenie od rozpoznania przedmiotowej sprawy Sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.R. . Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1267/05, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie strony skarżącej na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/05, wzywające do uiszczenia wpisu od zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/05, odrzucił zażalenie E.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt 6 II SA 1198/03, o odrzuceniu zażalenia. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 128 § 1 u.p.p.s.a. Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 marca 2007 r. skarżący E.D. podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze. Uczestnik postępowania S.S. poparł skargę. Uczestnik postępowania Z.R. poparł skargę i podniósł, iż właściciele działek powinni mieć przymiot strony w postępowaniu przed organami administracyjnymi I i II instancji. Uczestnik postępowania S.W. poparł skargę i wskazał, że jako właściciel działki powinien uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Skarga jest zasadna, chociaż podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Podkreślić na wstępie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r., sygn. akt IV SA 390/89/. W ocenie Sądu - z urzędu - wymagało w niniejszej sprawie podniesienia, iż decyzja organu I instancji, a w szczególności postępowanie przed Wojewodą (...) poprzedzające jej wydanie, jest sprzeczne z dyspozycją art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 Kpa, a fakt ten bezkrytycznie zaakceptował Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wbrew stanowisku organu odwoławczego, rozstrzyga sprawę co do jej istoty, spełnia zatem wymogi określone w dyspozycji art. 104 Kpa. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /t.j. Dz. U. Nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm./, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślić należy, iż organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie uzgadnia {,/ projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W świetle regulacji art. 7 przytoczonej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowe postępowanie toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w ramach tworzenia prawa miejscowego /zńde wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA nr 4 z 2000 r., poz. 173; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 406/05, LEX nr 179126/. Skoro postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 wyżej powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego. o którym mowa w art. 28 Kpa, mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych mają właściciele przedmiotowych gruntów. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX nr 75553 oraz w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, /ONSA Nr 4 z 2000 r., poz. 173/. Decyzja organu administracyjnego w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne związana jest z wykonywaniem przez wskazane podmioty przysługującego im prawa własności nieruchomości. Brak takiej zgody ogranicza bowiem wykonywanie prawa własności, gdyż w szczególności utrudnia właścicielom obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. Stwierdzić zatem należy, iż stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne są także właściciele działek wchodzących w skład spornego terenu o powierzchni (...) ha, zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że wnoszący odwołanie E.D. będący właścicielem działki o nr ew. (...) /wchodzącej w skład spornego obszaru/, nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, co oznacza, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania. Przedmiotem kontroli Sądu mogła więc być tylko decyzja organu administracyjnego II instancji. W ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie był władny skontrolować decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2002 r., gdyż w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć w przedmiocie prawa strony do wniesienia takiego odwołania. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 Kpa, nie ustaliły wszystkich stron postępowania 1 nie zawiadomiły ich o jego wszczęciu. Ponadto, z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 Kpa, nie zapewniły tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w treści art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2003 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie rozpoznanie odwołania E.D. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2002 r. in meritum po uprzednim ustaleniu wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 u.p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a. z zastrzeżeniem art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./.