II OSK 1155/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/Gl 28/06 w sprawie ze skargi J. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/GL 28/06 oddalił skargę J. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie odprowadzania ścieków. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego bezodpływowego osadnika znajdującego się na posesji przy ul. [...] w S., należącej do R. P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W dalszym toku postępowania J. D. złożył skargę do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt SA/GL 217/04 uchylił decyzję organu odwoławczego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. J. D. zażalił się na nie załatwienie sprawy w terminie. W efekcie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi niższej instancji 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Pismem z dnia 12 października 2006 r. J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie uzupełnienia postępowania i wydania decyzji. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podkreślił, że przedmiotem jego żądań w stosunku do organów nadzoru budowlanego jest sprawa odprowadzania ścieków z osadników przydomowych do przydrożnego rowu przez R. P., a nie tylko, jak to błędnie przyjmują organy, ocena stanu technicznego osadnika. Powołał się na zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 62/99, w treści którego dopatrywał się wytycznych, nie zrealizowanych przez organy nadzoru budowlanego. W szczególności tego, że organy nie przeprowadziły postępowania w sprawie odprowadzania ścieków. Skarżący podniósł, że postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy, błędnie ukierunkowało sprawę na wykonanie wyroku WSA z dnia 28 października 2005 r., podczas, gdy w jego ocenie winno wskazywać na wyrok NSA z dnia 14 listopada 2000 r. Mimo, że występował o sprostowanie postanowienia organ odwoławczy w dniu 6 października 2006 r. wydał postanowienie o odmowie sprostowania. To kolejne postanowienie wyraźnie kierowało sprawę na ocenę stanu technicznego osadnika. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. Według niego właściwym organem w sprawie odprowadzania ścieków jest Burmistrz P., a kwestię regulują przepisy dotyczące ochrony środowiska i ustawa - Prawo wodne. Pismem z dnia 7 maja 2002 r. sprawa ta została przekazana według właściwości Burmistrzowi. Z uwagi na fakt wszczęcia i prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny stanu technicznego osadnika Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie odprowadzania ścieków do przydrożnego rowu do czasu zakończenia postępowania dotyczącego osadnika. Ponieważ dwa wskazane wyżej postępowania należą do różnych organów i mają inny przedmiot skarga na bezczynność organu budowlanego w sprawie odprowadzania ścieków nie powinna być uwzględniona. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2007 r. skarżący dodatkowo wskazał, że w prowadzonym przez Urząd Miasta w P. postępowaniu w sprawie odprowadzania ścieków został pominięty jako strona, co uniemożliwiło mu wniesienie środków zaskarżenia. Stwierdził również, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia takiego postępowania przez Urząd Miejski. W jego ocenie rozdzielenie sprawy na dwa odrębne postępowania pozostaje w sprzeczności z wiążącym organy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2000 r. W dalszej kolejności poinformował, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] wydał decyzję w sprawie stanu technicznego osadnika. Zaskarżył również do sądu administracyjnego ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący oczekuje od organów nadzoru budowlanego zakończenia postępowania również w sprawie odprowadzania ścieków z osadników przydomowych do przydrożnego rowu przez R. P., a nie tylko sprawy stanu technicznego tych osadników, co wynikać miało z powoływanego wyroku NSA. Sąd podzielił zapatrywanie skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie zarówno organy jak i Sąd są związane wyrokiem NSA z dnia 14 listopada 2000 r. oraz innym prawomocnymi orzeczeniami wydanymi w jej ramach. Niemniej w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, że o ile odprowadzanie ścieków do przydrożnego rowu byłoby wynikiem nieszczelności osadników względnie ich zrealizowania niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, to likwidacja skutków takiego stanu rzeczy należy do właściwości organów nadzoru budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem jest w istocie ocena stanu technicznego osadników lub likwidacja samowoli budowlanej. W takim ujęciu rzeczywiście nie może być mowy o dwóch odrębnych postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do tego samego obiektu. Z oświadczeń skarżącego wynika, że ponownie została wydana ostateczna decyzja dotycząca osadników i będzie ona przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Sąd podzielił stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w zakresie, w jakim nie wiąże się to z legalnością i stanem technicznym osadników, sprawa pozostaje poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego. Właściwość tych organów określają art. 81, art. 83 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Samo odprowadzanie ścieków do środowiska z pominięciem prawidłowo wykonanych urządzeń lub obiektów mających służyć temu celowi, stanowić może przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr129, poz. 902 ze zm.) względnie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepisy tych ustaw nie przewidują właściwości organów nadzoru budowlanego, zaś w przedmiotowej sprawie właściwym będzie Burmistrz P.. Dalej Sąd zaznaczył, że poza granicami niniejszej sprawy pozostaje ocena legalności postanowienia Burmistrza o zawieszeniu postępowania z dnia [...], jednak jak wynika z oświadczenia skarżącego postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało zakończone wydaniem dostatecznej decyzji. To z kolei, w świetle art. 97 § 2 k.p.a. może stanowić przesłankę do podjęcia postępowania. W konkluzji Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na obecnym etapie postępowania nie pozostaje w zwłoce i to zarówno w kwestii odprowadzania ścieków, gdyż nie on prowadzi to postępowanie, jak i w zakresie oceny stanu technicznego osadnika; wydał już decyzję w tym przedmiocie. Sąd oparł wyrok o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. J. D., reprezentowany przez adwokata A. B., zaskarżył w całości opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenia; 1) przepisów postępowania, tj: - art. 106 § 3 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych z zarzutem, że żaden organ nie zajął się sprawą nielegalnych instalacji służących do odprowadzania ścieków z posesji przy ul. [...]; - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez brak faktycznej kontroli przez Sąd pierwszej instancji legalności działania organu administracji państwowej, niezależnie od zarzutów skargi i w granicach danej sprawy, co spowodowało faktyczne nierozpoznanie sprawy; - art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 k.p.a., przez niestwierdzenie w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny; 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich nie zastosowanie. Skarżący domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2000 r. II SA/Ka 62/99 i stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości zgłoszonych przez skarżącego. Powtórzył, że samo zbadanie szczelności osadnika nie zakończy sprawy zalegania w przydrożnym rowie ścieków. Możliwe jest odprowadzanie ścieków innymi drogami, przez instalację znajdującą się w gruncie, nawet przy szczelności osadnika. Organy w ogóle nie próbowały tego wyjaśnić. W ocenie skarżącego Sąd meriti nie wyjaśnił dogłębnie stanu faktycznego sprawy. Jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości pojawiających się w trakcie postępowania. Jedynie porównanie ilości zużytej przez gospodarstwo R. P. wody z ilością wywiezionych ścieków, na podstawie dowodów wywozu przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne, pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy z jego gospodarstwa ścieki wywożono, czy bezprawnie usuwano do przydrożnego rowu. Dalej skarżący kasacyjnie zacytował regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, które naruszyły organy administracyjne, a nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. W oparciu o regulacje Prawa budowlanego stwierdził, że właściwy w sprawie jest organ nadzoru budowlanego. Sąd pominął fakt, że zaleganie w przydrożnym rowie ścieków może spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wyraźnie wskazać, że przedmiot rozpoznania Sądu pierwszej instancji stanowiła skarga na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Jak przyjmuje się w literaturze z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Zatem skarga na bezczynność przede wszystkim jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Wobec tego rzeczą sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Natomiast w ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu jest wyłączone w przypadku wydania decyzji, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowość podjętej decyzji lub czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze opisany wyżej charakter skargi na bezczynność organu administracji publicznej należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł specyfiki tego typu skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane tak jak gdyby Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję wydaną przez organ nadzoru budowlanego. Odnoszą się one bowiem do kwestii merytorycznych, a więc związanych z oceną prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania. Tego typu kontroli, co wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji nie mógł przeprowadzić rozpoznając wyłącznie skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia, art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 12 k.p.a., a także zarzut niezastosowania art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt, że uwzględnienie skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie było wyłączone z uwagi na wydanie w dniu 8 listopada 2006r. decyzji przez organ nadzoru budowlanego. W ramach oceny prawidłowości tej decyzji można dopiero badać czy organ rozpatrzył sprawę zgodnie z prawem. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.