II OSK 1199/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 198/07 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 198/07 oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] wydaną w sprawie zameldowania H. Ś.. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że H. Ś. wystąpił o zameldowanie na pobyt stały przy ul. [...] w W. twierdząc, że w budynku zamieszkuje do 1989 r. Prezydent m.[...] W. decyzją z dnia [...] orzekł o zameldowaniu wnioskodawcy w przedmiotowym budynku. Podając motywy rozstrzygnięcia organ podkreślił, że budynek został wybudowany w ramach Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" systemem gospodarczym z nakładów rodziny Ś.. Prezes Spółdzielni oświadczył, że rodzina ta zajmuje budynek nielegalnie - bez tytułu prawnego. Budynek nie posiada odbioru technicznego. Fakt zamieszkiwania wnioskodawcy w budynku potwierdziła kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Policję. Prezydent m.[...] W. zaznaczył, że zameldowanie jest rejestracją faktu pobytu osoby pod danym adresem i nie może dokonywać oceny, czy obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowanego oraz prawa zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy powołał treść art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą, stwierdzając, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" odmówiła potwierdzenia na druku zgłoszenia pobytu stałego, co uniemożliwiło dokonanie zameldowania H. Ś. w drodze czynności materialno-technicznej. Zaistniała zatem konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji przesłanki zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu w drodze postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy. Zdaniem Wojewody materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca zamieszkuje w budynku. Nie budzą również wątpliwości organu dane adresowe dotyczące budynku. Podkreślił, że w dniu 23 stycznia 2006 r. z wniosku B. Ś. wydano zaświadczenie o oznaczeniu budynku przy ul. [...] numerem porządkowym [...]. W takiej sytuacji nie można było odmówić zameldowania. Organ odwoławczy powtórzył, że ewidencja ludności ma wyłącznie charakter rejestracyjny, a jej prowadzenie nie ma nic wspólnego z kontrolą legalności zamieszkiwania i pobytu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła decyzji Wojewody: - niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że można oddzielić ocenę zameldowania w trybie art. 47 ust. 2 ustawy od kwestii czy określony budynek nadaje się na miejsce pobytu ludzi; - niewłaściwą wykładnię art. 6 ust. 1 w związku z art. 9b ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest dokonanie zameldowania bez spełnienia z należytą starannością przez osobę ubiegającą się o zameldowanie obowiązku meldunkowego polegającego na podaniu danych adresowych istniejących w przewidzianych prawem ewidencjach bądź rejestrach. Strona legitymowała się jedynie zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2006 r., a nie zaświadczeniem o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości i nie wskazała dowodu, że zgłoszone dane zostały wprowadzone do ewidencji budynków; - istotne uchybienie formalne w dotychczasowym postępowaniu polegające na rozumieniu art. 98 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 130 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem przez sąd administracyjny skargi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2006 r. odmawiającego zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] orzekającej o zameldowaniu strony pod nieistniejącym adresem, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego w sprawie IV Sa/Wa 1272/06. W uzasadnieniu skargi wskazano na różne stanowiska sądów w kwestii warunków techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać lokale, w których następuje zameldowanie szczególnie na pobyt stały, poddając w wątpliwość uniezależnienie czynności zameldowania od tychże warunków techniczno- budowlanych. Zdaniem skarżącej H. Ś. nie dopełnił należytej staranności podając dane adresowe we wniosku o zameldowanie. Rzekomy adres W. [...] wskazał bowiem posługując się wypisem z ewidencji gruntów sporządzonym na dzień 15 marca 2006 r., gdzie w drugiej rubryce jest wyłącznie numer działki, a w rubryce trzeciej bliższe określenie położenia - [...], w czwartej - opis użytków gdzie wskazano "użytki rolne zabudowane". Brak jest danych odnośnie zabudowy. Ponadto w ocenie skarżącej podstawą ustalenia danych adresowych może być wyłącznie wypis z ewidencji budynków, a nie samo zawiadomienie stanowiące, co najwyżej podstawę do dokonania takiego wypisu. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych każdy obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego. Pobytem stałym w rozumieniu ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W art. 9 b ustawy doprecyzowano, że adres w gminach, które uzyskały statut miasta określa się poprzez podanie: nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Obecnie ustawa nie uzależnia dopuszczalności zameldowania od posiadania tytułu prawnego do lokalu ani od innych okoliczności takich jak spełnianie przez lokal wymagań techniczno-budowlanych określonych dla pomieszczeń mieszkalnych. Osoba, na której ciąży obowiązek meldunkowy jest zobowiązana wykazać jedynie, że zamieszkuje w określonym miejscu oraz, że miejsce to posiada adres w rozumieniu ustawy. Podnoszoną przez skarżącą kwestię numeracji nieruchomości reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432). W świetle tego rozporządzenia tym samym numerem porządkowym oznacza się nieruchomość oraz budynki położone na nieruchomości, nawet jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W związku z tym dla wskazania adresu danej nieruchomości dla celów ewidencyjnych niezbędne jest ustalenie w jakiej miejscowości położona jest nieruchomość, przy jakiej ulicy oraz jakim numerem porządkowym została oznaczona. Ma to znaczenie dla sprawy w tym zakresie, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się zawiadomienie Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. [...] W., w którym wykazano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w dzielnicy T.- [...], stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], została oznaczona numerem porządkowym [...] od ul. [...], budynek usytuowany na tej nieruchomości został oznaczony nr porządkowym [...]. Tym samym dokonano takiego oznaczenia nieruchomości, które wskazuje adres nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy. Z uwagi na powyższy kontekst Sąd ocenił jako prawidłowe ustalenia organów, że spełnione zostały przesłanki niezbędne do zameldowania H. Ś. w budynku przy ul. [...] w W.. Ponad wszelką wątpliwość ustalono, że wymieniony zamieszkuje tam od 1989 r. Dalej Sąd powołał się na dwa stanowiska dające się zaobserwować w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej strony wskazuje się, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie definiuje pojęcia lokalu, ale skoro chodzi o stałe przebywanie w nim ludzi, to lokal (pomieszczenie) w rozumieniu ustawy winien spełniać wymagania techniczno-budowlane określone dla pomieszczeń mieszkalnych przepisami prawa budowlanego. Miarodajne jest w tej kwestii stanowisko organu nadzoru techniczno-budowlanego wyrażone w odpowiedniej formie prawnej. Inny pogląd przyjmuje, że nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu prawa budowlanego i tym samym nie uzależniania od tego zagadnienia możliwości zameldowania. Sąd pierwszej instancji podziela to drugie stanowisko. W ocenie Sądu nadanie numeru porządkowego nie mogło być oceniane w postępowaniu o zameldowanie, ponieważ jest odrębną czynnością materialno-techniczną dokonaną przez organ właściwy do spraw ewidencji budynków. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi: - niewłaściwe zastosowanie oraz wykładnię art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że można oderwać ocenę zameldowania w trybie art. 47 ust. 2 ustawy od kwestii czy określony budynek nadaje się na miejsce pobytu ludzi ocenianej przez właściwy organ nadzoru budowlanego a nawet sąd powszechny; - niewłaściwą wykładnię art. 6 ust. 1 w związku z art. 9b ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest dokonanie zameldowania bez spełnienia z należytą starannością przez osobę ubiegającą się o zameldowanie obowiązku meldunkowego polegającego na podaniu danych adresowych istniejących w przewidzianych prawem ewidencjach bądź rejestrach. Strona legitymowała się jedynie zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2006 r., a nie zaświadczeniem o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości i nie wskazała dowodu, że zgłoszone dane zostały wprowadzone do ewidencji budynków. Skarżąca kasacyjnie podniosła w uzasadnieniu, że osoby wnoszące o zameldowanie muszą udowodnić, że miejsce ich stałego przebywania posiada adres zarejestrowany w ewidencjach nieruchomości i budynków. Podkreśliła dalej, że małżonkowie B. i H. Ś. rozpoczęli w osobnych postępowaniach starania o zameldowanie w zajmowanym budynku, którego są jedynymi wykonawcami na podstawie umowy o realizację systemem gospodarczym, zawartej przez byłego członka B. Ś. ze Spółdzielnią będącą inwestorem. Obiekt w budowie nie posiadał adresu. Nie został on zgłoszony przez wykonawcę do odbioru, a wobec licznych samowoli budowlanych i odstępstw do zatwierdzonego projektu nie dopuszczony do użytkowania. Ponadto Spółdzielnia, jako inwestor, nie występowała z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego w celu zaewidencjonowania budynku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawdziwym powodem odmowy potwierdzenia przez inwestora na druku zgłoszenia pobytu stałego był fakt nie oznaczenia adresem miejsca pobytu ubiegających się o zameldowanie. W rzeczywistości wszczęcie postępowania administracyjnego posłużyło B. Ś. uzyskaniu w sposób bezprawny oznaczenia obiektu w budowie numerem porządkowym koniecznym do wydania decyzji o zameldowaniu pod wskazanym adresem. Wystąpiła ona do Delegatury Biura Geodezji i Katastru z wnioskiem o oznaczenie zajmowanego nielegalnie obiektu w budowie numerem porządkowym [...] i wniosek ten w dniu 23 czerwca 2006 r. został zrealizowany. Wnioskodawczyni oraz Spółdzielnia będąca inwestorem i właścicielem nieruchomości otrzymali zawiadomienie o oznaczeniu nieruchomości numerem porządkowym [...] w W.. Jak zauważyła Spółdzielnia, przyjmując, że postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy służy wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących podawanych we wniosku o zameldowanie danych, to z całą pewnością ustawodawca nie daje w tym przepisie pozwolenia na tworzenie nie istniejącego adresu będącego przesłanką konieczną do uzyskania zameldowania. Zwłaszcza, że czynność materialno-techniczną oznaczenia numerem porządkowym dokonuje się na wniosek osób do tego uprawnionych. Z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości wynika, że oznaczenia numerem porządkowym może żądać wyłącznie właściciel nieruchomości, tj. inwestor biorący tym samym odpowiedzialność za ewentualne użytkowanie obiektu w budowie. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji uchylając się od oceny prawidłowości nadania numeru budynku nie brał w ogóle pod uwagę faktu, że nadanie numeru porządkowego - jako nie podlegające zaskarżeniu - nie mogło być kwestionowane przez Spółdzielnię poza postępowaniem o zameldowanie. Ponadto nadanie numeru porządkowego zostało dokonane na potrzeby i w toku postępowania administracyjnego o zameldowanie. Wbrew temu co twierdził Sąd pierwszej instancji na temat ściele ewidencyjnego charakteru meldunku, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. K 20/01 (OTK-A 2002/03/34) wyraził pogląd, że osoba, której odmówiono potwierdzenia uprawnienia do zameldowania, nie jest pozbawiona środków prawnych, skoro pozostaje jej możliwość wniesienia do sądu powszechnego powództwa o ustalanie istnienia uprawnienia. Brak potwierdzenia uprawnienia nie tworzy więc definitywnej sytuacji prawnej i nie stanowi bezwzględnej przesłanki niedopuszczalności dokonania zameldowania. Trybunał stwierdził, że samo wymaganie posiadania uprawnień może być elementem istotnym dla zameldowania, zaś w sytuacji, gdy uprawnienie jest sporne, nie może być innej drogi niż rozstrzygnięcie tego sporu na drodze sądowej, z reguły przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia postawiła zarzut niewłaściwego zastosowania oraz wykładni art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niewłaściwej wykładni art. 6 ust. 1 w związku z art. 9b ust. 1 niniejszej ustawy. Przechodząc do oceny niniejszych zarzutów należy wskazać, że art. 10 ust. 1 ustawy reguluje obowiązek meldunkowy osoby, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby. Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy właściwy organ rozstrzyga o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania, jeżeli zgłoszone dane meldunkowe budzą wątpliwości. Z niniejszych przepisów nie wynika, aby rzeczą organu ewidencyjnego było dokonywanie oceny czy lokal (budynek), w którym ma nastąpić zameldowanie nadaje się do zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Dlatego też brak jest podstaw, aby w sytuacji niekwestionowanego zamieszkiwania wnioskodawcy w spornym lokalu od 1989 r., uzależniać zameldowanie od rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego czy też sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, do którego przychylił się również Sąd pierwszej instancji, wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2002 r. II SA/Łd 1963/00 (OSP 2003/5/69). Należy w tym miejscu podkreślić, że zameldowanie, jako potwierdzenie faktu pobytu, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i realizacji tych celów służy postępowanie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy, zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości powstałych co do zgłoszonych danych. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy definiuje pojęcie pobytu stałego, którym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Stosownie zaś do art. 9b ust. 1 omawianego aktu prawnego zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. Z przepisów tych wynika zatem norma w myśl której osoba zamieszkująca w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania zostanie pod tym adresem zameldowana na pobyt stały. W taki też sposób wskazane przepisy zostały zrozumiane przez Sąd pierwszej instancji. Wobec tego brak jest podstaw uzasadniających postawiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w związku z art. 9b ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Eksponowana przez Spółdzielnię kwestia nadania numeru porządkowego budynkowi, w którym nastąpiło zameldowanie nie jest związana z wykładnią (zrozumieniem treści) wskazanych wyżej przepisów. Jest to element stanu faktycznego. Organ meldunkowy rejestruje pobyt osoby pod oznaczonym adresem. Zatem do kompetencji tego organu należy ustalenie adresu, pod którym ma dojść do zameldowania. Natomiast w postępowaniu zmierzającym wyłącznie do zarejestrowania pobytu osoby rzeczą organu meldunkowego nie jest weryfikowanie prawidłowości nadania numeru porządkowego budynkowi w innym postępowaniu ewidencyjnym dotyczącym ewidencji budynków. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.