II SA/Wa 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby - oddala skargę Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368) oraz § 3 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad oraz trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi (Dz. U. Nr 118, poz. 1265), przyznał K.O. zwrot kosztów dojazdu od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia utraty uprawnień do ww. świadczenia w wysokości ceny kolejowego imiennego biletu miesięcznego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której żołnierz zamieszkuje a miejscowością, w której pełnił czynną służbę wojskową. W dniu 11 września 2006 r. K.O. złożył wniosek o kontynuację świadczenia zwrotu kosztów dojazdu. W dniu 18 września 2006 r. dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art. 162 k.p.a., decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., dotyczącej przyznania zwrotu kosztów dojazdu. Następnie dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r., mając za podstawę art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. i w uzasadnieniu podał, że decyzja owa stała się bezprzedmiotowa, ponieważ uprawnienia do zwrotu kosztów przejazdu wygasły w związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), która w art. 1 pkt 34 uchyliła przepis art. 48. Tak więc, od tej daty przestało istnieć takie świadczenie, jak zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Od tej decyzji K.O. odwołał się, wnosząc o jej uchylenie, podnosząc, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem nie wystąpiły okoliczności wskazane w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu poza argumentami przytoczonymi już w decyzji organu I instancji podnosił, iż uchylenie przepisu art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP spowodowało, iż przestała istnieć podstawa prawna zarówno do wydawania nowych decyzji administracyjnych orzekających o tym świadczeniu, jak i podstawa otrzymywania świadczenia już przyznanego. Zatem, skoro prawo do otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu przestało istnieć i nie jest możliwe dalsze dokonywanie wypłaty tego świadczenia, decyzja określająca o tym świadczeniu stała się bezprzedmiotowa. Organ wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 162). Bezprzedmiotowość decyzji oznacza także jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i zaistnieje wówczas, gdy przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo i obowiązek stron), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Odnosząc się do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie ma przepisu nakazującego wydanie stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, jednakże wydanie takiej decyzji leży zarówno w interesie społecznym, jak i interesie strony. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że za interes społeczny, a także interes strony można uznać konieczność usunięcia stanu niepewności, co do istnienia przyznanego decyzją prawa (uchwała 5 sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r. OPK 32/97 – ONSA 1997 Nr 4, poz. 152). Rozstrzygnięcia takiego wymaga bowiem postulat pewności prawnej, koniecznej w państwie prawa (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992, nr 7, s. 49). Decyzja przyznająca przedmiotowe świadczenie określała zarówno prawo strony do jego otrzymywania, jak również obowiązek wypłacania świadczenia przez organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ze środków pochodzących z dotacji budżetowej. W interesie strony było wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej stronie omawiane uprawnienie, aby uzyskała pewność, co do utraty swoich uprawnień, mających wpływ na jej sytuację finansową. Również w interesie społecznym było wydanie decyzji usuwającej stan niepewności, co do obowiązków organu administracji publicznej i wynikających z tego tytułu obciążeń budżetu państwa. Ponadto, rozważając interes społeczny w wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, należy mieć na uwadze także przepis art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W interesie społecznym leży poszanowanie porządku prawnego. W sprzeczności z tak rozumianym interesem społecznym byłoby pozostawienie w obiegu prawnym decyzji, która nie ma już oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ, stwierdzając wygaśnięcie decyzji, opierał się wyłącznie na kodeksowych przesłankach art. 162 k.p.a., natomiast zdaniem skarżącego, brak jest przepisu nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia wydanej decyzji. Natomiast organ nie wskazał na czym polega interes społeczny w tej sprawie i dlaczego interes społeczny przemawia przeciwko załatwieniu sprawy w sposób pozytywny dla strony. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną decyzji powołał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tą podstawą prawną, przesłankami stwierdzenia wygaśnięcia decyzji są: * bezprzedmiotowość decyzji, * stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji na podstawie odrębnego przepisu albo * zgodnie z oceną wymagań interesu społecznego lub * interesu strony. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza, najprościej ujmując, że wynikające z takiej decyzji prawa lub obowiązki przestały już istnieć i chodzi o formalne potwierdzenie takiego stanu rzeczy. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. przyznany został K.O. od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia utraty uprawnień do ww. świadczenia zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Prawo do zwrotu tych kosztów wynikało wprost z przepisu art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.). Natomiast z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), która w art. 1 pkt 34 uchyliła przepis art. 48. Tak więc, od tej daty przestało istnieć takie świadczenie, jak zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania, a więc wynikające z decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. prawo do zwrotu kosztów dojazdu dla K. O. przestało istnieć i decyzja ta stała się w zakresie tego uprawnienia bezprzedmiotowa. Wygaśnięcie tej decyzji leży w interesie społecznym. Przy ocenie interesu społecznego nie można pomijać art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W interesie społecznym bowiem leży poszanowanie porządku prawnego. W sprzeczności z tak rozumianym interesem społecznym byłoby pozostawienie w obiegu prawnym decyzji, która nie znajduje oparcia w granicach określonych obowiązującym prawem. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i odnosi się do całej działalności organów administracji publicznej i nakłada ona na te organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Działanie zaś na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Tak więc, działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego już przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Działanie sprzeczne z tą zasadą nie leży natomiast w interesie społecznym. Dlatego stwierdzenie wygaśnięcia zaskarżoną decyzją decyzji dyrektora Oddziału Terenowego WAM z dnia [...] sierpnia 2002 r. jest zgodne z prawem. Wobec tego zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, wskazane w skardze, nie znajdują potwierdzenia. Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2389/04, na który powołuje się skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze do Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.