I OSK 1479/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 788/06 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 788/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] którą organ orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] na osiedlu [...] w K. w terminie do dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Policji w K. na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. ( tj. Dz. U z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm. dalej jako ustawa o Policji ) orzekł o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na osiedlu [...] w K. w budynku należącym do Gminy K. i wezwał S. Z. do opróżnienia w/w lokalu w terminie do dnia [...]. Podstawą wydania decyzji było stwierdzenie, że skarżący nie jest funkcjonariuszem policji ani też uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej i nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do zajmowania lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy K. i będącego w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w K.. Uprawnienie takie przysługiwało ojcu skarżącego J. Z. na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej przez Naczelnika Wydziału Kwatermistrzowsko – Budowlanego KW MO w K. do dnia jego śmierci tj. do [...] oraz w okresie do [...] matce skarżącego M. Z. jako uprawnionej do policyjnej renty rodzinnej (decyzja Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od w/w decyzji Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że odwołujący się S. Z. nie posiada tytułu prawnego do zajmowania mieszkalnego lokalu służbowego Komendy Miejskiej Policji w K. nr [...] położonego w K. oś. [...]. Organ ustalił, iż zgodnie z decyzją Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] prawo S. Z. do przebywania w lokalu mieszkalnym przyznanym matce wynikało z faktu, że nie ukończył wieku 25 lat. Określony w art. 89 ustawy o Policji limit wieku 25 lat pozwalał odwołującemu na zamieszkiwanie w lokalu służbowym, jako członek rodziny osoby uprawnionej do policyjnej renty rodzinnej, uprawnienie to jednak wygasło z dniem [...] z chwilą ukończenia przez S. Z. wieku 25 lat. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. organ I instancji prawidłowo ustalił, że odwołujący nie spełnia warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 884, powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. ). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący S. Z. przytoczył zarzuty powołane wcześniej w odwołaniu od decyzji Miejskiego Komendanta Policji w K. oraz wywiódł, iż ustawa o Policji nie umożliwia nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego bez jednoczesnego wskazania innego lokalu do zamieszkania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę S. Z. stwierdził, że przesłanki oraz procedura przyznawania i ewentualnego przenoszenia prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom w służbie stałej, emerytowanym funkcjonariuszom i ich rodzinom uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Art. 95 tej ustawy stwarza podstawy do wydawania decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez policjantów, emerytów i rencistów, a także osoby nieuprawnione. Poza sporem zdaniem Sądu jest, że lokal zajmowany przez skarżącego należy do kategorii lokali "pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i podległych mu jednostek". Na podstawie art. 88 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego może uzyskać jedynie policjant w służbie czynnej. Uprawnienie natomiast członków rodziny policjanta do zamieszkiwania w takim lokalu wynika z posiadanego przez policjanta tytułu prawnego do lokalu. Wymienienie w decyzji o przydziale lokalu członków rodziny policjanta nie daje im samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Uprawnienie to ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant. Uprawnienie S. Z. nie wynika w ocenie Sądu także z przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm. dalej jako ustawa z dnia 18 lutego 1994 r.) bowiem nie jest on funkcjonariuszem Policji zwolnionym ze służby, nie jest też członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Tym samym nie może on uzyskać samodzielnego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wraz ze śmiercią osoby posiadającej tytuł do lokalu skarżący utracił uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, co oznacza że zajmuje lokal bez tytułu prawnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. Z. wniósł o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: - niewłaściwe zastosowanie art. 89 pkt 2 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, - błędną wykładnię art. 89 pkt 2 ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że skarżący utracił tytuł prawny do zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiódł, że wraz z matką, ojcem i bratem na podstawie przydziału z dnia [...] nabył tytuł prawny do lokalu położonego w K. na oś. [...]. Uprawnienie skarżącego do tego lokalu nie mogło wygasnąć z mocy prawa, bowiem regulacja taka nie została przewidziana expressis verbis przez ustawodawcę. Tym samym nadawanie uprawnieniu zawartemu w przepisie art. 89 pkt 2 ustawy o Policji charakteru "czasowości" jest niedopuszczalne i sprzeczne z intencją ustawodawcy. W związku z tym, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu nie było możliwe wydanie decyzji o opróżnieniu przez niego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną strona, kwestionująca orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy, które w jej ocenie zostały naruszone (vide wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w spr. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2/2006, poz. 39). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje ustawowe podstawy zaskarżenia, wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Według art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084), która w tym zakresie weszła w życie 19 października 2001 r., a więc obowiązywała w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji "Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także: w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego". Treść przepisu stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji jednoznacznie określa przedmiot regulacji w nim zawartej obejmując decyzją administracyjną o opróżnieniu każdy lokal wymieniony w art. 90 ustawy o Policji, również ten zajmowany bez tytułu prawnego, a nie tylko taki, do którego dany podmiot posiada określony tytuł prawny. Z postanowień przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest: 1) występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz 2) zajmowanie go bez tytułu prawnego. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest (czego nie kwestionował również skarżący), że mieszkanie położone w K. na oś. [...] pozostaje w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Pierwszy z warunków został zatem spełniony. Jeżeli chodzi o brak tytułu prawnego S. Z. do zajmowania tego lokalu to wojewódzki sąd administracyjny oraz organy administracji prawidłowo przyjęły, że nie posiada on tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 (policjant w służbie stałej). Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, której regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Przedmiotowy lokal nie został przydzielony S. Z. w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nim również umowy najmu i nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Jedyną uprawnioną z tego tytułu była matka skarżącego, a prawo jakie posiadała do lokalu mieszkalnego wygasło z chwilą jej śmierci z dniem [...] i z tym dniem ustała również możliwość zamieszkiwania przez S. Z. w przedmiotowym lokalu. Czym innym jest bowiem uprawnienie do lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (którego skarżący nigdy nie posiadał), a czym innym uwzględnienie danej osoby przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Policji. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji rozpoznając sprawę, nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa materialnego. Wskazane przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane a przyjęcie, że skarżący w świetle powołanych przepisów nie nabył prawa do lokalu mieszkalnego położonego w K. na oś [...] jest prawidłowe. Błędne jest również stanowisko skarżącego, który wywodzi, że uprawnienie do lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 ustawy o Policji nie ma charakteru czasowego. Wyjaśnić bowiem należy, że nie jest to przede wszystkim jakiekolwiek prawo do lokalu mieszkalnego, a jedynie możliwość oczywiście "czasowa" do zamieszkiwania w lokalu, do którego uprawnienie nabył funkcjonariusz na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji lub emeryt i rencista albo członek rodziny uprawniony do renty rodzinnej po funkcjonariuszu na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.