VII SA/Wa 1379/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. i K. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. L. i K. A. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] września 2004 r. na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. Ś. przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w części dotyczącej segmentu nr [...] na K. A. – w części dotyczącej projektu budowlanego oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy B. we [...] – obejmującego zmiany w elementach zewnętrznych budynku oraz funkcji niektórych pomieszczeń zgodnie z projektem zamiennym. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w dniu [...] listopada 2004 r. złożył K. Z. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowana decyzja zezwalająca na wprowadzenie zmian do projektu budowlanego, polegających na powiększeniu części salonowej w parterze budynku, rozbudowie piwnicy, dobudowie od strony głównej wejścia do posesji oraz adaptacji poddasza, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 i przy zastosowaniu przepisów art. 32-25 ustawy Prawo budowlane, nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odwołanie od tej decyzji złożył K. Z. podając, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie otrzymał decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, przez co został naruszony art. 10 § 1 kpa, nadto iż ma zastrzeżenie do usytuowania budynku inwestorów, tarasu i schodów zacieniających okna i pomieszczenia na dwóch poziomach w jego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzją i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, iż ponieważ w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony przysługuje jedynie inwestorowi, K. Z. będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie posiada takiego przymiotu, a więc nie jest uprawniony do złożenia prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem wydanym dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1155/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ odwoławczy winien zbadać, czy wnioskujący o wszczęcie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, pozostaje w sytuacji, która z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego daje mu legitymację do zgłoszenia tego wniosku w oparciu o przepis art. 5 Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tego prawa dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po ponownej analizie akt sprawy i odwołania K. Z. uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada prawu, gdyż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Wydanie zatem decyzji zezwalającej na zmianę pozwolenia na budowę winno być poprzedzone sprawdzeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wypełnienia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z opisu do projektu budowlanego zamiennego wynika, iż zmiana w projektowanym obiekcie budowlanym polegała będzie na powiększeniu części salonowej w parterze, rozbudowie piwnicy oraz dobudowie ganku wejścia od strony głównego poddasza. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...].09.2004r. wynika, iż projektowana zmiana dotyczy również dobudowy do budynku tarasów. Ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w art. 59 ust. 1 stanowi, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z pisma Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...].03.2005r. wynika, iż na obszarze objętym przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec czego zgodnie z w/w przepisem inwestor na zmianę przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1994r. winien uzyskać decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku. Wobec tego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2004r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. L. i K. A. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że jej podstawą był art. 36a ust. 3 Prawa budowlowego, który mówi o odpowiednim stosowaniu art. 32-35 tego prawa w zależności od zakresu zmiany. Zdaniem skarżących zmiany wprowadzone projektem zamiennym nie naruszały ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji pierwotnej w związku z czym nie zachodziła potrzeba uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni i mogą takie decyzje uchylić, gdy naruszają przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Tak więc, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] marca 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2004 r. i stwierdzająca nieważność tej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu wcześniejszej decyzji wydanej dnia [...] czerwca 2005 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1155/05. Skutki kasacyjnego wyroku Sądu były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji, a organ odwoławczy został zobligowany do rozpatrzenia odwołania K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej Sądu, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, a także w razie wzruszenia "pierwotnego" wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z uzasadnienia przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że organ odwoławczy winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić, czy wnioskujący K. Z. ma interes prawny w skutecznym żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 kpa, w oparciu o art. 5 Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tego prawa, w przedmiocie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednoznaczne ustalenia w tym zakresie są niezbędne, gdyż jedynie podmiot posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa może skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem więc organu jest ustalenie czy istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego wnioskujący może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami, a więc czy przedmiotowa inwestycja ogranicza w jakikolwiek sposób wnioskującego w jego prawach jako właściciela sąsiedniej działki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważał kwestię interesu prawnego K. Z. w skutecznym żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, a więc organ nie wykonał wytycznych Sądu, pominął tę kwestię w ogóle. Naruszenie treści art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi skutkować uchyleniem wadliwego z tego powodu rozstrzygnięcia. Skoro przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący to ani organ administracji publicznej, ani obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu Sądu, tym bardziej, że obecny skład Sadu całkowicie podziela zawartą w wyroku argumentację prawną. Wobec tego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien wykonać wytyczne Sądu zawarte we wspomnianym wyroku, a w przypadku ustalenia, że K. Z. miał interes prawny dla wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, zdaniem składu orzekającego, winien rozważyć czy ewentualne naruszenie prawa, które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zabudowa działki inwestora budynkiem jednorodzinnym była zgodna z obowiązującym w dacie wydania pierwotnej decyzji, planem zagospodarowania, może być uznane za rażące. O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Postępowanie zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być prowadzone jedynie w przypadkach kwalifikowanych, mając zawsze na uwadze, że nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji bytu prawnego, lecz gdy przemawia za tym konieczność podjęcia czynności lub aktów prawnych naprawczych. Wobec powyższych ustaleń, uznając iż w przeprowadzonym postępowaniu organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 w/w ustawy orzekł jak w wyroku.