II OSK 1000/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielczej Agrofirmy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 271/07 w sprawie ze skargi Spółdzielczej Agrofirmy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 56, art. 56a, art. 132a ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) i art. 204 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 133, poz. 637 ze zm.) oraz § 3 ust. 4 pkt 1b, i pkt 2b, § 4, § 7 ust. 7, ust. 8 pkt 3 i pkt 4, ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 133, poz. 637 ze zm.), ustalił dla Spółdzielczej [...] W. opłatę za szczególne korzystanie z wód za 2001 r. w wysokości 46.294,93 zł, w tym za pobór wody w kwocie 36.283,50 zł i za wprowadzanie ścieków w kwocie 10.011,43 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę stwierdzono, że wysokość opłaty została ustalona za ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzanych wodach chłodniczych, a nie za ładunek zanieczyszczeń przekraczający ładunek zawarty w pobranej wodzie. Stan ten spowodowany był niepodaniem przez stronę wymaganych informacji. Pismem z dnia 19 maja 2006 r. strona podała stężenia zanieczyszczeń wody wykorzystywanej w Zakładzie w M., jednakże wartości te różniły się od tych przedłożonych wcześniej. Po ustaleniach okazało się, że zostały wykonane poprzednio badania niewystarczające do ustalenia wysokości opłaty. Z tego względu strona w 2006 r. wykonała analizę, która została wykorzystana do naliczenia opłaty za 2001 r. Odnośnie opłaty za ścieki pochodzące z oczyszczalni w W., organ zastosował § 7 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych i zakwalifikował ścieki jako pochodzące z przemysłu spożywczego, nie zaś jako pochodzące z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast i wsi. Właścicielem oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej doprowadzające ścieki do tej oczyszczalni jest Spółdzielcza [...] W., która eksploatuje oczyszczalnię na swoje potrzeby i wprowadza do środowiska ścieki w przeważającej ilości z własnej Przetwórni Mięsa i Drobiu, będącej zakładem produkcji spożywczej. Mianowicie w przepompowni położonej na działce Przetwórni mieszają się podczyszczone ścieki z produkcji z surowymi socjalno-bytowymi i gospodarczymi. Do tego układu doprowadzane są ścieki bytowe z nowej części wsi W.. Mieszanina tych ścieków prowadzona jest jednym kolektorem do zbiornika przepompowni usytuowanego na działce, gdzie także znajduje się oczyszczalnia. Do tego zbiornika odrębnym kolektorem wprowadzane są ścieki ze "starego" W.. Ze zbiornika całość ścieków doprowadzana jest jednym kolektorem do biologicznej oczyszczalni ścieków, a zatem do oczyszczalni dopływa jednorodny strumień ścieków, który po oczyszczeniu wprowadzany jest do wód powierzchniowych. Następnie organ stwierdził, że oczyszczalnia w W. nie może być potraktowana jako grupowa gdyż układ sieci kanalizacyjnej prowadzącej ścieki do oczyszczalni stanowi jeden zakładowy system kanalizacyjny, a przed oczyszczalnią całość ścieków zostaje doprowadzona do wspólnego zbiornika. W dalszej części decyzja zawiera wyliczenia opłat dla każdego ze wskazanych ujęć wody, tj. W., P., R., B., M., R. i Zakład Sadowniczy miasta S., a także obiektów wytwarzających ścieki, tj. oczyszczalnie W., P., R. oraz wody pochłodnicze M.. W wypadku oczyszczalni W. stawkę opłaty za 1 kg ładunku zanieczyszczeń przyjęto na poziomie 2,28 zł * 0,6. Minister środowiska decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że strona w odwołaniu nie zgodziła się z decyzją w części dotyczącej naliczenia opłaty za wprowadzenie ścieków z oczyszczalni W. oraz niezgodność postawy prawnej do obliczenia opłaty za pobór wody z ujęcia w M.. Organ wskazał, że strona przedłożyła informacje o szczególnym korzystaniu z wód w 2001 r. Podała m.in. kwalifikację ścieków z trzech oczyszczalni uznając je za ścieki z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast, wsi i kanalizacji sanitarnej zakładu. Wojewoda uznał za niezgodną z faktami zaproponowaną przez stronę kwalifikację ścieków z oczyszczalni w W. i dla tego obiektu naliczył opłatę przyjmując stawkę opłaty wg § 7 ust. 7 i 8 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, czyli taką jak dla ścieków pochodzących z zakładu przemysłu spożywczego. Kwalifikację taką prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji. Układ kanalizacyjny tej oczyszczalni dokładnie opisany w decyzji Wojewody Z. pozwala na przyjęcie, że ścieki wprowadzane przez tę oczyszczalnię nie mogą zostać potraktowane jako ścieki z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast i wsi. O takiej kwalifikacji nie świadczy także fakt, że oczyszczalnia i urządzenia kanalizacyjne odprowadzanych ścieków położone są w strefie wiejskiej. Spółdzielcza [...] co prawda wyraziła zgodę na wykonanie usługi i oczyszczanie ścieków ze wsi W., jednakże nie może to spowodować zmiany kwalifikacji ścieków, które pozostają ściekami z zakładu przemysłu spożywczego. Oczyszczalnia ta także nie może być uznana za grupową ponieważ do oczyszczalni doprowadza ścieki jeden system kanalizacyjny. Nie jest to zatem oczyszczalnia grupowa, czyli obiekt przyjmujący ścieki z co najmniej dwóch systemów kanalizacyjnych obsługujących więcej niż jedną jednostkę osadniczą lub też więcej niż jeden zakład, bądź jednocześnie co najmniej jedną jednostkę osadniczą i jeden zakład położony poza zasięgiem sieci kanalizacyjnej tej jednostki osadniczej. Organ odwoławczy przyznał, że powołana w decyzji organu pierwszej instancji podstawa prawna naliczenia opłaty za pobór wody podziemnej dla obiektu M. była błędna, jednakże wadliwość ta nie miała znaczenia dla prawidłowego wyliczenia tej opłaty. Dla jej bowiem wyliczenia została przyjęta właściwa stawka opłaty, tj.39,20 zł oraz prawidłowy mnożnik, tj.1,0. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 271/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielczej [...] W. z siedzibą w W., pierwszym na decyzję Ministra Środowiska z [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Organy prawidłowo zastosowały akty prawa materialnego. Kwestia ta o tyle wymagała rozważenia bowiem zaskarżone decyzje były wydane w 2006 r., natomiast opłaty dotyczyły okresu od stycznia do grudnia 2001 r. Nie mniej jednak trafnie została przywołana norma art. 204 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że w sprawach opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten stanowi wskazówkę jakie normy prawa materialnego winny mieć zastosowanie do naliczania wszelkich opłat, w tym za szczególne korzystanie z wód za dany okres, niezależnie od daty wydania decyzji wymierzającej taką karę. Dodatkowo organ przywołał także art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten stanowi, że za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001 r. w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, opłat za szczególne korzystanie z wód oraz opłat za składowanie odpadów oraz w sprawach administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie mniej jednak wystarczające byłoby powołanie się jedynie na art. 204 ust. 3 - Prawo wodne, bowiem po nowelizacji z dniem 1 października 2001 r. art. 56 poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo wodne i dodanie ust. 1a - regulacja zawarta w prawie wodny dotyczy opłat nie tylko za pobór wód, lecz także za wprowadzanie ścieków. Dodany bowiem przepis rozróżnia te opłaty stanowiąc, że za pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi pobierane są opłaty oraz administracyjne kary pieniężne na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska. W konsekwencji jednak bezspornym jest, że przy naliczaniu przedmiotowych opłat winny znaleźć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązujące, tj. Prawo wodne z 1974 r. oraz rozporządzenie wykonawcze do tego aktu. Decyzja organu odwoławczego koncentruje się na dwóch elementach stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, mianowicie na ustaleniu opłaty za ścieki odprowadzane z oczyszczalni w W. oraz opłaty za pobór wód podziemnych dla obiektu M.. Odnośnie tej ostatniej kwestii organ odwoławczy słusznie stwierdził, że powołana w decyzji pierwszej instancji norma prawna rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych w istocie dotyczy wód powierzchniowych, nie zaś wód podziemnych, których to poboru dokonuje zakład w Mirosławcu. Nie mniej jednak omyłka ta w żaden sposób nie spowodowała błędu w naliczeniu opłaty. Wojewoda bowiem przy wyliczeniu podał prawidłową stawkę za pobór 1 m sześciennego wody podziemnej, tj. 39,20 zł i przyjął prawidłowy mnożnik na poziomie 1.0. Tym samym prawidłowo zastosował § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 2b powołanego rozporządzenia, pomimo że w podstawie prawnej decyzji przywołał inne jego przepisy. Wyjaśnienia powyższej kwestii zawarte w decyzji Ministra Środowiska jako organu odwoławczego, należy uznać za spełniające wymóg orzeczenia wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie ogranicza się do oceny prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz rozpoznaje sprawę merytorycznie. Tym samym Minister dokonał ustaleń, które pozwoliły na wyjaśnienie błędu popełnionego przez Wojewodę. Wyjaśnienia te zaś w ocenie Sądu odpowiadają prawu i nie dają żadnych podstaw do kwestionowania. Sprawa natomiast oczyszczalni ścieków w W. wymaga szerszego rozważenia. Otóż spór sprowadza się do kwalifikacji obiektu, z którego ścieki pochodzą. Norma § 7 ust. 8 powoływanego rozporządzenia różnicuje mnożnik stawki opłaty w zależności od pochodzenia ścieków. Przewiduje, że: 1) z zakładów przemysłu chemicznego, paliwowo-energetycznego, metalurgicznego, elektromaszynowego i lekkiego - mnoży się przez 2; 2) z zakładów przemysłu drzewno-papierniczego - mnoży się przez 0,85; 3) z zakładów przemysłu spożywczego - mnoży się przez 0,5; 4) z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast, wsi i kanalizacji sanitarnej zakładów oraz zakładów służby zdrowia, domów pomocy społecznej i ośrodków wsparcia, domów dziecka i placówek opiekuńczo-wychowawczych, zakładów poprawczych, schroniska dla nieletnich i jednostek organizacyjnych służby więziennej - mnoży się przez 0,2; 5) inne - mnoży się przez 1. Przyjęty przez pracodawcę system różnicujący charakter ścieków jest oczywisty i nie nasuwa żadnych wątpliwości w wypadku jednorodności tych ścieków. Sytuacja ulega komplikacji gdy układ sieci kanalizacyjnej w konkretnej sytuacji powoduje wprowadzenie do tego systemu różnego rodzaju ścieków, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem podnosi skarżący i nie kwestionuje tego organ, do sieci kanalizacyjnej doprowadzającej ścieki do oczyszczalni w W., wprowadzane są zarówno ścieki z Przetwórni Mięsa i Drobiu, będącej zakładem produkcji spożywczej, jak również ścieki z urządzeń wodno-kanalizacyjnych wsi. Powstaje w ten sposób mieszanina ścieków, jak ustalił organ w przeważającej ilości ścieków pochodzących z zakładu produkcyjnego. Organy administracji w obydwu decyzjach dokładnie opisały stan faktyczny istniejący w tej konkretnej oczyszczalni i doszły do wniosku, że system połączeń i przyłączeń do tej kanalizacji nie pozwala na wyodrębnienie dwóch rodzajów ścieków. Nie pozwala także na przyjęcie, że oczyszczalnia ta ma charakter grupowy. Brak jakichkolwiek podstaw aby te ustalenia faktyczne Sąd był władny zakwestionować. Niewątpliwie skomplikowany i dokładnie opisany w decyzjach system kanalizacji polega na tym, że w konsekwencji wszystkie ścieki mieszają się w jednym zbiorniku i dopiero z tego zbiornika całość ścieków surowych doprowadzana jest jednym kolektorem do biologicznej oczyszczalni ścieków. Oczywistym jest zatem, że do oczyszczalni dopływa wymieszany jednorodny strumień ścieków, który po oczyszczeniu wprowadzany jest do wód powierzchniowych. Nie ma zatem możliwości rozdziału tych ścieków na dwa bądź więcej rodzajów. Zasadnie zatem organy uznały, że ścieki w momencie gdy znalazły się w oczyszczalni stanowiły już tylko mieszaninę. Powoływane rozporządzenie, określając zasady obliczania opłat, w § 9 ust. 3a stanowi, że skład ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z urządzeń oczyszczających lub kolektorów. Oznacza to jednoznacznie, ze zmieszanie różnych ścieków powoduje powstanie mieszaniny ściekowej o ilości obejmującej łącznie wszystkie ścieki, ale według kryterium właściwego dla tych ścieków, dla których powstała dana oczyszczalnia. Po ich oczyszczeniu są z oczyszczalni wprowadzane do wód i ziemi, a jedynie w wypadku wprowadzania wód pochłodniczych wspólnie z ściekami, skład wód chłodniczych i ścieków ustala się przed ich zmieszaniem. Skoro skarżący jest właścicielem oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej, a jednocześnie zakładu przemysłowego i podstawowym zadaniem tej oczyszczalni jest obsługa tego zakładu, a ścieków bytowych jedynie przy okazji, nie powinno budzić wątpliwości, że ścieki z tej oczyszczalni mogą być zakwalifikowane w całości jako ścieki z zakładu przemysłu spożywczego. Rozważając natomiast kwestię, czy dana oczyszczalnia może zostać potraktowana jako oczyszczalnia grupowa, co pozwoliłoby na zróżnicowanie ścieków wprowadzanych przez poszczególnych użytkowników, organy prawidłowo oceniły jej status. Układ sieci kanalizacyjnej prowadzącej do oczyszczalni stanowi jeden zakładowy system kanalizacyjny, a przed oczyszczalnią całość ścieków jest doprowadzana do jednego wspólnego zbiornika. Nie jest zatem możliwe ustalenie ilości ścieków wprowadzanych przez każdego z użytkowników tego systemu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Spółdzielcza [...] W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjna oparła na art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucając naruszenie prawa materialnego obowiązującego w zakresie ustalenia opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, zawarte m.in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 1993 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 637 ze zm.), a także prawa procesowego zawartego w art. 141 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w występującym w stanie faktycznym sprawy. Skarżąca podniosła, że objęte sporem opłaty za 2001 r. uległy przedawnieniu. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 powołanej ustawy, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej ma te konsekwencje prawne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wprowadzić podstaw kasacyjnych, jak i domniemywać podstaw skargi kasacyjnej. Takie wymagania materialne skargi kasacyjnej powodują, że w zakresie jej sporządzenia ustanowiony został przymus zastępstwa skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Regulując w art. 176 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, warunki materialne skargi kasacyjnej ustawodawca przyjął, że skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie spełnia warunków materialnych. Nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuca bowiem ogólnikowo naruszenie prawa materialnego obowiązującego w zakresie ustalenia opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, zawartych m.in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 28 grudnia 1993 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 637 ze zm.). Tylko wyprowadzenie błędnej wykładni określonych przepisów prawa lub niewłaściwe zastosowanie, spełnia wymóg materialny skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania musi zostać uzasadnione tym, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok spełnia wymagania stawiane w art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wywiedziono też podstawy przedawnienia opłaty. W prawie publicznym obowiązki nie ulegają przedawnieniu, od tej reguły tylko przepis szczególny może wprowadzić wyjątki. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, nie spełnia bowiem wymagań materialnoprawnych uregulowanych w art. 174 w związku z art. 176 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy art. 184 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.