II GSK 238/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 150/07 w sprawie ze skargi M. G. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia dewizowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z 21 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Sz 150/07, odrzucił skargę M. G. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie badania przestrzegania przez rezydentów i nierezydentów ograniczeń i obowiązków określonych w przepisach prawa dewizowego oraz warunków udzielonych zezwoleń dewizowych za 2001 rok. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. M. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z [...] października 2006 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wynik kontroli dotyczył badania przestrzegania przez rezydentów i nierezydentów ograniczeń oraz obowiązków określonych w przepisach prawa dewizowego a także warunków udzielonych zezwoleń dewizowych za 2001 rok. Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie podkreśla się, iż wynik kontroli, który stanowi akt lub czynność organów administracji, podlega kognicji sądów administracyjnych o ile organ wydając wynik kontroli, nałoży na stronę obowiązki lub ustali jej prawa (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1714/04, publ. FK 2005/12/75, lex nr 178615). Istotą wyniku kontroli jest wskazanie nieprawidłowości w danym stanie faktycznym lub prawnym, celem umożliwienia kontrolowanemu doprowadzenie stanu wadliwego do stanu zgodnego z przepisami prawa. W związku z powyższym wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia i nie ma on charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu I instancji, uznać należy, że wynik kontroli zazwyczaj nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (decyzji, postanowienia), a jego wydanie stanowi czynności o charakterze materialno-prawnym, niemniej jeżeli poprzez dokonanie czynności (aktu), polegającego na wydaniu wyniku kontroli stwierdzono, iż kontrolowanemu przysługują określone prawa lub ciążą na nim obowiązki, to wynik kontroli należy uznać za inne czynności (akty), w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że ponieważ przedmiotowy wynik kontroli nie dotyczy uprawnień lub obowiązków kontrolowanego, wynikających z przepisów prawa, a zatem nie należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., w związku z powyższym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjna oparł na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy : a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie wymienionego przepisu, b) art. 121 ust. 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie wymienionego przepisu, c) art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do niektórych z zarzutów podniesionych w skardze W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że podziela stanowisko przytoczone w uzasadnieniu postanowienia, że art. 3 p.p.s.a. nie wskazuje wprost na wynik kontroli jako akt czy czynność organów administracji, która mogłaby podlegać kognicji sądów administracyjnych, jednakże chce zauważyć, że w jego przypadku skarga dotyczy wyniku kontroli, a z przywołanego art. 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wszelką kontrolę działalności administracji publicznej, w tym m.in. (katalog otwarty - przykładowy) orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wynik kontroli wydany przez organ administracji jest aktem z zakresu administracji publicznej i dotyczy obowiązków, tak skarżącego jak i administracji publicznej, wynikających z przepisów prawa. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wynika, że przedmiotem rozstrzygania mogą być jedynie skargi dotyczące obowiązków skarżących, wynikających z przepisów prawa, skoro przedmiotem działania sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. Strona wskazała ponadto, że w żadnym innym postępowaniu nie ma możliwości obrony swych praw jak i kwestionowania ustaleń i działalności administracji publicznej, w związku z czym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie. Strona wskazała również, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji w ogóle nawet nie przytoczył ww. zarzutów jak i w ogóle się nie do nich nie odniósł, co jej zdaniem stanowi przejaw naruszenia art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w S. wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, ponieważ nie zachodzi zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania. Wydanie wyniku kontroli - w rozumieniu ustawy o kontroli skarbowej - stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (vide uchwała NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98, uchwała NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00). O tym jednak, czy czynność ta dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - decyduje treść konkretnego wyniku kontroli. Wynik kontroli będącym przedmiotem skargi nie nakazuje kontrolowanemu czynienia czegokolwiek, nie nakłada na niego żadnych obowiązków, ani nie odbiera jemu żadnych uprawnień wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na drugiej z podstaw kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, iż nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu prawa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że akt lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że ostatnia z wymienionych wyżej przesłanek wskazuje, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. W tym stanie rzeczy wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego wyłącznie wówczas, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę, której on dotyczy, określonych obowiązków. Przenosząc dotychczasowe rozważania do zaskarżonego wyniku kontroli należy stwierdzić, iż nie zawiera on wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że podstawę prawną do wydania przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. wyniku kontroli, kończącego postępowanie kontrolne przeprowadzone przez organ kontroli skarbowej, stanowiły przepisy art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. 8/04 poz. 65 ze zm.). Zakres kontroli obejmował badanie przestrzegania przez rezydentów i nierezydentów ograniczeń i obowiązków określonych w przepisach prawa dewizowego oraz warunków udzielonych na ich podstawie zezwoleń dewizowych za 2001 rok. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w S. podał, że zalicza w poczet materiału kontrolnego kserokopie dokumentów wyszczególnionych w treści wyniku kontroli pod numerami od 1 do 13. Następnie organ dokonał ustaleń faktycznych i określił stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów ustawy Prawo dewizowe w 2001 roku. Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, iż działania organów kontroli skarbowej ograniczone zostały wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Trafnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, że z treści wyniku kontroli nie wynika aby w oparciu o wynik kontroli na stronę skarżącą zostały nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, iż wynik kontroli nie ma na celu wywołania konkretnych skutków prawnych w sferze praw i obowiązków strony składającej skargę kasacyjną. Oznacza to, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż wynik kontroli nie dotyczy obowiązków strony skarżącej, a tym samym nie może być uznany za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto należy stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia normy art. 121 ust. 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w trybie uproszczonym. Instytucja zawarta w treści powołanego przepisu prawa ma na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania sądowi skargi wraz z aktami sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ nadesłał sądowi skargę wraz z aktami sprawy. Wreszcie stwierdzić należy, iż brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia normy art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie był władny do rozpoznawania merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym nie podlegały one uzasadnieniu w postanowieniu odrzucającym skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.