II OSK 1182/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 384/06 w sprawie ze skargi E. i J. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 384/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. i J. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], ustalające dla E. i J. C. karę za stwierdzone przystąpienie do użytkowania dwóch segmentów budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] bez dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 55 Prawa budowlanego w kwocie 112.500,00 zł (słownie: sto dwanaście tysięcy pięćset złotych). W skardze na powyższe postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Skarżący podnosili, że "(...) osoby dokonujące kontroli nie posiadały upoważnienia do kontroli przedsiębiorcy wydanego na podstawie art. 59e Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 27, poz. 2016), a posiadali jedynie upoważnienie wydane na podstawie art. 81 Prawa budowlanego". Ponadto - zdaniem skarżących - naruszone zostały podstawowe zasady procedury administracyjnej z art. 6, 7, 8, 9, 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie odnosząc się do poszczególnych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu pierwszej instancji skarżący, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego obowiązani byli uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszona przez skarżących okoliczność, że ze względu na treść przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) organ bezpodstawnie przeprowadził obowiązkową kontrolę, albowiem pozwolenie na budowę wydane zostało w dniu 2 maja 2001 r., nie może się ostać ze względu na to, że w art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ustawodawca przyjmuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wprawdzie wszczęte pod rządami nowej ustawy, ale ze względu na brzmienie ust. 3 stosuje się przepisy z daty pozwolenia na budowę, lecz tylko i wyłącznie co do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt przeprowadzenia przez organ obowiązkowej kontroli nie jest uchybieniem, które winno skutkować koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia objętego skargą z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący E. i J. C., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący podnoszą zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegający na nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji zarzutów podniesionych w skardze do Sądu pierwszej instancji, a dotyczących: 1) braku wymaganych przez art. 59e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), upoważnienia i uprawnienia przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku do przeprowadzenia dnia 6 stycznia 2006 r. obowiązkowej kontroli przewidzianej w art. 59a Prawa budowlanego; 2) naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 6, 7 i 8 k.p.a., 3) naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna oparta została ponadto na zarzucie naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu "(...) że przepis ten wyłącza stosowanie jedynie tych przepisów Prawa budowlanego o obowiązkowej kontroli, które dotyczą wyłącznie przeprowadzenia kontroli". Następnie skarżący podnoszą zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - przez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu na podstawie ustaleń obowiązkowej kontroli przeprowadzonej bez podstawy prawnej. Kolejno skarżący podnoszą zarzut naruszenia art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi w sprawie wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, wbrew ustawowej dyspozycji art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, co do których pozwolenie na budowę wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Kolejny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegał, zdaniem skarżących, na błędnym zastosowaniu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęciu, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu mogło nastąpić po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, wbrew ustawowej dyspozycji. Jako ostatni podniesiony został zarzut naruszenia art. 59a Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie wbrew ustawowej dyspozycji art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw. Błędne zastosowanie prawa polega w tym przypadku na zastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy w ogóle nie mógł być w sprawie zastosowany. Skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1509/07 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego konstytucyjności art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt. II OSK 1509/07, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, w związku z ustaniem przyczyny jego zawieszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom tej skargi w sprawie dostatecznie wyjaśniono kwestię przystąpienia skarżących do użytkowania przedmiotowego obiektu usługowo-handlowego tak jak tego wymagają przepisy K.p.a., na które powołują się wnoszący rozpoznawaną skargę kasacyjną (art. 6, 7 i 8). W świetle materiałów pozostających w aktach sprawy (m.in. pisma Inspektora Pracy z dnia 23 grudnia 2005 r. kierowanego do Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyników kontroli obiektu z dnia 6 stycznia 2006 r.) jednoznacznie wynika, że obiekt był użytkowany bez wymaganego pozwolenia. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd pierwszej instancji, stosownie do wymagań art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) po przedstawieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska organu, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie, a jeśli tak to za bezpodstawny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów k.p.a. Co do zaś naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej to trzeba rozpocząć od przywołania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, w którym Trybunał orzekł o zgodności przepisów o wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 zd. drugie w związku z art. 59 ust. 1 oraz załączniki do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Drugą kwestią wpływającą na treść rozstrzygnięcia, orzekającego w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wykładnia przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). W tej mierze nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że przepis ten wyłącza orzekanie o karze z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy (ww. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane) wydano pozwolenie na budowę. Brzmienie wykładanego przepisu zdaje się expressis verbis wskazywać na to, iż do obiektów, o których mowa, nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli budowy ("o obowiązkowej kontroli budowy") a nie innych przepisów ustawy - Prawo budowlane jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną. Gdyby ustawodawca chciał osiągnąć stan, o który chodzi skarżącym inwestorom uczyniłby to inaczej redagując normę art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 maja 2003 r. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej niewątpliwym pozostaje, że inwestorzy przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, to właściwy organ był zobowiązany normą art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a czyniąc to nie naruszył, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obowiązującego prawa. W tym miejscu podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że fakt przeprowadzenia kontroli obiektu w trybie obowiązkowej kontroli, choć był naruszeniem prawa, to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia o karze z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 ust. 2.