IV SA/Wa 2296/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2006 roku w części § 8 pkt 6 lit. "h" i lit. "i" oraz § 9 pkt 6 lit. "g"; II. stwierdza, że uchwała w części uchylonej nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Rada Miejska w G. na podstawie art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie G. dla części miejscowości M. Uchwała została podjęta po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Zgodnie z § 2 uchwały plan zawiera ustalenia dla części obszaru miejscowości M. w granicach wskazanych na rysunku planu, który stanowi integralną część uchwały. Zgodnie natomiast z § 4 ust 1 plan określa m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania, zasady ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wymagania wynikające z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznych, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz rozgraniczenia w ich użytkowaniu, w tym zabudowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów. W dziale li, rozdziale 1 pod nazwą "tereny zabudowy mieszkaniowej" uchwalono dopuszczalność budowy budynków gospodarczych, w tym garaży (§7 pkt 2 lit. e), jednocześnie w celu ochrony wartości środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego nakazano utrzymanie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70 % powierzchni działki (§ 7 pkt 3 lit.a). Za powierzchnię biologicznie czynną należy uważać część działki budowlanej na gruncie rodzimym, która pozostaje (w głąb gruntu, na nim, oraz pod nim), nie stanowi 1 Sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 dojazdów i dojść pieszych, jest pokryta trwałą roślinnością lub jest użytkowana rolniczo, a także cieki i zbiorniki wodne (§ 5 ust. 2 pkt 10). Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem zabudowy zagrodowej, położonych w W. Obszarze Chronionego Krajobrazu ustalono przeznaczenie terenu w ten sposób, że przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszeniem usług nieuciążliwych i zabudowę zagrodową (§ 8 pkt 1). Jednocześnie ustalono ochronę wartości środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego poprzez nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70 % powierzchni działki (§ 8 pkt 3 lit. "a"). Ponadto w zapisie dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenu wprowadzono ograniczenia w dopuszczalnej powierzchni zabudowanej do 70 % powierzchni działki (§ 8 pkt 6 lit. "h") oraz ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy do 50 % powierzchni działki (§ 8 pkt 6 lit. "i"). W rozdziale 2, dotyczącym terenów zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej dla terenów planowanej zabudowy usług zdrowia, położonych w W. Obszarze Chronionego Krajobrazu ustalono w punkcie dotyczącym ochrony wartości środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70 % powierzchni działki (§ 9 pkt 3 lit. "a"), zaś w parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ograniczenie na działkach zainwestowanych dopuszczalnej powierzchni zabudowy do 70 % powierzchni działki (§9 pkt 6 lit. "g"). Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy także terenów wykorzystywanych rolniczo, terenów wód powierzchniowych i zieleni, terenów komunikacji pieszej, terenów komunikacji drogowej, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i związanych z tym nakazów i zakazów. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniósł Wojewoda [...] i - organ nadzoru, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 6 lit. "h" i lit. "i" oraz § 9 pkt 6 lit. "g" z powodu istotnego naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w § 7 pkt 3 lit. "a" i w § 8 pkt 3 lit. "a" - odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej oraz § 9 pkt 6 lit. "g", odnoszących się do terenów zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji Sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 mieszkaniowej Rada uchwaliła nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70 % powierzchni działki. Jednocześnie podniosła, że w § 8 pkt 6 lit. "h" i lit. "i" oraz w § 9 pkt 6 lit. "g", w odniesieniu do powyższych terenów Rada uchwaliła ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowanej do 70 % i zabudowy do 50 % powierzchni działki, co oznacza, że nakaz utrzymania powierzchni biologicznie czynnej wynosi odpowiednio 30% i 50%. W związku z tym przepisy te są sprzeczne i uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy i obowiązującej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym planem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi, bowiem w jej ocenie plan zagospodarowania terenu został uchwalony zgodnie z obowiązującą procedurą, a podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W jej ocenie w skardze nie wykazano, by uchwalony plan naruszał przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo — administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Ponieważ organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w części dotyczącej § 8 pkt 6 lit. "h" i lit. "i" oraz § 9 pkt 6 lit. "g", zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego został ograniczony do tegoż powołanego fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie należy zauważyć, gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być bowiem dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 Nadzór nad działalnością gminną sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa, przy czym nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 i 86 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.)) W przypadku, gdy uchwała gminy jest sprzeczna z prawem jest ona nieważna, natomiast o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 91 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru -Wojewodzie [...] w dniu 8 czerwca 2006 r. Upływ wskazanego terminu nie pozwolił organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały we własnym zakresie. W oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu koniecznym jest stwierdzenie , że Wojewoda przy wnoszeniu skargi do Sądu Administracyjnego nie był związany 30- dniowym terminem, wynikającym z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005r. (sygn. akt II OSK 320/05, ONSA i WSA 2006/1/7). Podzielając wyżej powołany pogląd NSA, że przyznana organowi nadzoru kompetencja do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie została ograniczona terminem jej realizacji, koniecznym było dokonanie kontroli podjętej uchwały z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z prawem. Wyjaśnić należy, że użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Oznacza to, że obowiązkiem gminy, która wykonuje swoje uprawnienie planistyczne jest uchwalanie miejscowego planu bez naruszania obowiązujących przepisów prawnych. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że sprzeczność z prawem uchwały decyduje o jej nieważności. Pod pojęciem prawa należy rozumieć nie tylko ustawy, Sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 ale także rozporządzenia wydawane przez organy administracji rządowej. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), w §4 ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego. W § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Ponieważ część terenu gminy, dla której uchwalono przedmiotowy plan znajduje się na terenie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, a tenże zgodnie z obowiązującą poprzednio ustawą z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) został utworzony na mocy rozporządzenia właściwego wojewody, koniecznym było przeanalizowanie zapisów planu pod kątem jego zgodności z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa w. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W załączniku nr 3 określono zakazy, nakazy i ograniczenia obowiązujące na terenie w. obszaru chronionego krajobrazu. W dziale A pkt V określono dopuszczalność budownictwa wyłącznie w formie budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych z zachowaniem co najmniej 70 % powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki. Powyższy załącznik do rozporządzenia Wojewody utracił moc wskutek zmiany powołanego rozporządzenia rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 3 sierpnia 2000r. w sprawie zmiany Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa w. (Dz. Urz.. Woj. [...] z dnia [...] września 1997r. Nr [...], poz. [...]), opublikowane w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 Zmiana rozporządzenia nie zmieniła obowiązku zachowania powierzchni czynnej w zakresie lokalizacji inwestycji. W załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w § 2 dziale A pkt V ust. 2 dopuszczono: 1) zabudowę jednorodzinną w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych z zachowaniem co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki, 2) usługi towarzyszące nieuciążliwe z zachowaniem co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki, 3) zabudowę związaną z ochroną zdrowia, oświatą, obronnością i bezpieczeństwem państwa, działalnością wyznaniową, turystyką, rekreacją, sportem i wypoczynkiem oraz z gospodarstwami rolniczymi pod warunkiem zachowania funkcji przyrodniczych obszaru, przy zachowaniu co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki. Rada Gminy w G. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości M. w części objętej terenem W. Obszaru Chronionego Krajobrazu winna określić wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z zapisami wynikającymi z rozporządzenia o utworzeniu tego obszaru. Tymczasem w § 8 pkt 6 lit. "h" (ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowanej do 70% powierzchni działki) - regulacji odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem zabudowy zagrodowej oraz § 9 pkt 6 lit. "g" (ograniczenie na działkach zainwestowanych dopuszczalnej powierzchni zabudowanej do 70 % powierzchni działki) - regulacji odnoszących się do terenów zabudowy usług zdrowia Rada uchwaliła ograniczenie powierzchni zabudowy do 70% powierzchni działki. Natomiast w § 8 pkt 6 lit. "i" (ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy do 50% powierzchni działki) - odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem zabudowy zagrodowej Rada uchwaliła ograniczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy do 50 % powierzchni działki . Zapisy planu w powyższej części oznaczają, że skoro zainwestowanie terenu może sięgać aż do 70% lub 50% to jako wolna powierzchnia danego terenu pozostaje odpowiednio 30% i 50%. Taka wartość pozostałej po zainwestowaniu powierzchni biologicznie czynnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi Sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 wyżej zapisami rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa w., a mianowicie wartościami określonymi w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w § 2 dziale A pkt V ust. 2 ppkt 1) i 3). Jednocześnie jednak w § 7 pkt 3 lit. "a" i § 8 pkt 3 lit. "a" miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie G. dla części miejscowości M. ustanowiono nakaz utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%. Bezspornie nakaz powyższy realizuje wymóg wynikający z powoływanego rozporządzenia Wojewody [...]. Należy zatem uznać w konsekwencji, że zapisy planu są ze sobą sprzeczne i uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy i utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Należy ponadto przypomnieć, że Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób jasny i nie budzący wątpliwości określić zakazy i nakazy z niego wynikające. Niedopuszczalne jest takie sformułowanie zapisów planu, które rodzą wewnętrzną sprzeczność i wprowadzają w błąd.. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2006 r. w części dotyczącej § 8 pkt 6 lit. "h" i lit. "i" oraz § 9 pkt 6 lit. "g". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, że uchwała w części stwierdzającej jej nieważność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.