II OSK 1050/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 93/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 93/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. M. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..]., Nr [..], w przedmiocie nakazu rozbiórki oczka wodnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [..], Nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), nakazał M. M. rozbiórkę samowolnie wykonanego oczka wodnego na działce przy ul. [..] we W., wskazując, że inwestorka nie uiściła w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej w wysokości 75.000 zł, ustalonej postanowieniem z dnia [..], Nr [..] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W.. Po rozpoznaniu odwołania, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [..], Nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wniesiony środek zaskarżenia jest bezzasadny i w niczym nie podważa merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ fakt nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej jest bezsporny, a jego konsekwencje są określone w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdzie jednoznacznie wskazano, że decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, wydaje się również w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ wyjaśnił, powołując się na uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 2351/00, że modernizacja czyli unowocześnienie, rozumiana przez skarżącą jako zmiana, przekształcenie, ulepszenie stanowi w zależności od swego zakresu bądź budowę nowego obiektu budowlanego bądź remont poprzedniego, przy czym w każdym z tych przypadków wymagane jest zgłoszenie robót przed ich rozpoczęciem, bądź uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem orzekającego organu, nie można przyjąć, że odwołująca wykonała tylko odbudowę istniejącego basenu, gdyż bezspornym jest, że powstał nowy obiekt - zbiornik wodny w kształcie owalnym i o powierzchni przekraczającej 30 m2, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako naruszającej przepisy prawa materialnego budowlanego, poprzez niewłaściwe określenie zakresu skutków prawnych wynikających z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że zmiana przez skarżącą kształtu brzegu oczka wodnego jest rozbudową obiektu budowlanego. Argumentując swoje stanowisko skarżąca powołała się na znaczenie słowa "rozbudowa" określone w definicji słownika języka polskiego, które jej zdaniem powinno stanowić punkt wyjścia do interpretacji jego znaczenia i dopiero na tej podstawie winno się interpretować postanowienia zawarte w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca przyznaje, że w wyniku podjętych przez nią prac budowlanych doszło do zmiany kształtu brzegu istniejącego dotychczas basenu, lecz jej zdaniem okoliczność ta nie może przesądzać, że doszło do rozbudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji, zarzuciła bezprawność działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, polegających na żądaniu od niej pozwolenia na budowę, następnie opłaty legalizacyjnej, a w końcu orzekających o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 93/07, oddalając skargę, wskazał, że organy administracyjne wydając swoje decyzje w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego oczka wodnego, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym jednoznacznie ustalono, że powstał nowy obiekt - zbiornik wodny w kształcie owalnym i o powierzchni przekraczającej 30 m2, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Jednak co do zasady na obecnym etapie prowadzanego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego, nie podlegają rozpatrzeniu zarzuty odnoszące się bezpośrednio do merytorycznego rozpatrzenia sprawy samowoli budowlanej. Ten stan rzeczy został już w sposób ostateczny potwierdzony, czego skutkiem było wszczęcie toczącego się postępowania legalizacyjnego. Ustalenie zatem, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę, skutkowało obowiązkiem wstrzymania robót i wezwaniem do przedłożenia stosownych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. O ile jednak skarżąca pismem z dnia [..] zawiadomiła organ prowadzący postępowanie o podjętych czynnościach związanych z przedłożeniem stosownej dokumentacji budowlanej, to jednak nie zostały dopełnione wymogi dotyczące wniesienia, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [..] nr [..] opłaty legalizacyjnej. Prawidłową reakcją na niespełnienie nałożonego obowiązku było więc, w świetle art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazanie rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła M. M., reprezentowana przez adwokata P. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym określeniu relacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do art. 49 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, stanowisko to wynika ze stwierdzenia WSA, że przedmiot sprawy administracyjnej, jakim jest rozbiórka obiektu orzeczona w związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej, ograniczony jest tylko do badania czy taka opłata została uiszczona w sytuacji, podczas gdy w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest mowa o rozbiórce obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stwarza konieczność badania w takiej sprawie również kwestii, czy pozwolenie na budowę było wymagane. Art. 49 ust. 3 zawiera bowiem odesłanie do art. 48 ust. 1 dla ustalenia o jaką decyzję chodzi. Z brzmienia art. 48 ust 1 wynika, że chodzi o decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym zasadna jest następująca interpretacja powołanych przepisów: decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wydaje się w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Tak więc, aby nakazać rozbiórkę obiektu, należy ustalić czy obiekt ów powstał bez pozwolenia budowlanego. Ale jeszcze wcześniej należy ustalić, czy w ogóle konieczne w danym przypadku było uzyskanie pozwolenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania - U. i Z. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej w całości zgodnie z art. 184 p.p.s.a., podnosząc, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do naruszenia art. 48 ust. 1 przez niewłaściwe zinterpretowanie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego oraz argumenty przytoczone na jego poparcie nie zasługują na uwzględnienie. Zarzucono bowiem, że Sąd Wojewódzki zaakceptował orzeczenie administracyjne nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego na skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej bez przeprowadzenia w tym postępowaniu oceny czy samowolnie wybudowany obiekt wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Teza skargi nie znajduje oparcia w treści przepisu, nie znajduje też potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani też w aktach sprawy, na podstawie których ten wyrok wydano. Podobnie jak postępowanie zmierzające do legalnego zrealizowania zamiaru inwestycyjnego również postępowanie naprawcze, w przypadku wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz procesowych, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W przypadku powzięcia wiadomości o ewentualnym naruszeniu prawa, wyposażone w odpowiednie kompetencje organy nadzoru budowlanego przystępują do działań sprawdzających, a następnie w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny prawnej tego stanu wszczynają postępowanie administracyjne. W przypadku dokonania oceny, iż wybudowano obiekt budowlany bez stosownego pozwolenia na budowę, jak w tej sprawie, zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Konstrukcja tego przepisu ma charakter mieszany, występują w nim bowiem jednostki redakcyjne stanowiące podstawę rozstrzygnięć o charakterze materialnoprawnym (ust. 1) jak i proceduralnym określających tryb postępowania. Poszczególne czynności organu nadzoru budowlanego. wykonywane są w sprawie nakazania rozbiórki według dyspozycji ust. 2 tego przepisu, a uzależnione są w od wyniku analizy przesłanek ujętych w tym przepisie. Ponieważ wstępna ocena organu oceniająca stan faktyczny sprawy iż doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, jak i wydanie na podstawie ust. 2 i 3 niezaskarżalnego postanowienia, nie mogły spotkać się z procesową reakcją strony, gdyż dotychczasowe działania organu nie przybrały jeszcze postaci aktu administracyjnego przewidującego odpowiednie środki odwoławcze, adresat postanowienia w istocie może wyrazić swoje stanowisko kwestionujące oceny organów, jedynie przez faktyczne niespełnienie w terminie warunków określonych w postanowieniu. Dopiero wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego korzystając z odesłania do ust. 1 tego przepisu organ może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1. Odesłanie to w żadnym razie nie oznacza jednak, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Zauważyć przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do zastosowania subsumpcji odnoszącej się do art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak nie dochodzi do zakwestionowania dotychczasowych ustaleń organu i strona wykonuje czynności nakazane postanowieniem, to nie może też dojść do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, aż do czasu dokonania przez organ oceny złożonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, w tym dokumentów wymienionych w art. 33 ust.2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (a więc takich, które składane są również w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę). Dopiero pozytywna ocena złożonej dokumentacji stanowi podstawę do wydania kolejnego aktu administracyjnego podlegającemu zaskarżeniu tj. postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie zaś ukształtowania sytuacji prawnej inwestora na podstawie art. 49 ust. 1, tj. niewniesienia skutecznego środka zaskarżenia postanowienia, inwestorowi pozostaje już tylko uiszczenie opłaty, co jest warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) lub też zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Natomiast w przypadku nieuiszczenia opłaty wydaje się decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Analiza przedstawionego wyżej stanu prawnego prowadzi, w zakresie zarzutu objętego skargą kasacyjną do konkluzji, że o ile na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego następuje odesłanie do ust. 1 przez użycie zwrotu "stosuje się art. 1", co może i w razie potrzeby powinno powodować wyjaśnianie przez organ kwestii wątpliwych, w tym ustosunkowanie się do twierdzeń strony, to w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca użył sformułowania "wydaje się decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1" Tak sformułowana dyspozycja przepisu nie pozostawia organowi wyboru. W razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej reakcją organu powinno być wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie. Jak wynika z akt sprawy, a także uzasadnienia wyroku, wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust.1 w zw. z art. 49 ust.3 Prawa budowlanego było poprzedzone postępowaniami opisanymi wyżej (włącznie z sądową kontrolą decyzji), w których skarżąca przedstawiała swoje stanowisko podważając ocenę, iż doszło do wykonania obiektu bez pozwolenia na budowę.. Pomimo taki wyrażanych ocen wykonywała jednak stosowne czynności umożliwiające organom podejmowanie kolejnych kroków procesowych. Nie ulega wątpliwości, że w przekonaniu skarżącej nie popełniła ona samowoli budowlanej, co akcentowała w licznych pismach procesowych w sprawie. Nie skorzystała jednak z możliwości wyrażenia swoich poglądów we właściwych stadiach sprawy i formach, które mogły doprowadzić do poddania kontroli sądowej merytorycznych aspektów sprawy, co do których, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, nie mógł się obecnie wypowiadać, będąc związany granicami sprawy administracyjnej, którą kontrolował. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem przyjął, że zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 było zgodne z prawem, gdyż we wcześniejszych fazach postępowania stwierdzono, iż obiekt będący przedmiotem postępowania wykonany został z naruszeniem przepisu nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, co z kolei implikowało konieczność nakazania rozbiórki tego obiektu. Z wyżej wymienionej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.