VII SA/Wa 2440/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. i Z. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej skargę oddala Prezydent miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r. [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i Z. Z. pozwolenia na budowę wejścia do pomieszczeń w poziomie przyziemia i adaptację pomieszczeń pod tarasem w budynku mieszkalno-usługowym, usytuowanym przy ul. Ż. w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., zobowiązał D. i Z. Z. do sporządzenia oraz dostarczenia 3 egzemplarzy inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanej zabudowy podcienia w poziomie przyziemia przedmiotowego budynku drzwiami typu garażowego oraz powstałego wskutek tej zabudowy pomieszczenia od strony Z. w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] marca 2003 r. kontrola wykazała, że inwestorzy dokonali samowolnej zabudowy podcienia w poziomie przyziemia budynku drzwiami typu garażowego i użytkują zaadaptowany podcień jako garaż, nie posiadając stosownego pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie istotne jest, że inwestor dokonał zabudowy drzwiami garażowymi bez zgody właściwego organu, a ponadto w jej wyniku powstało nowe pomieszczenie, którego nie przewidywał projekt architektoniczno-budowlany. Zdaniem organu, załączone do akt dokumenty nie dają podstawy do jednoznacznej oceny stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania przedmiotowej części obiektu, w związku z czym organ zmuszony jest posłużyć się oceną techniczną dostarczoną przez zobowiązanych, natomiast wyniki tej oceny będą stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia złożyli D. i Z. Z. zarzucając, że wydano je bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz że zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. znak [...]działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i Z. Z., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] prowadził ponownie postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 290/05. Organ wyjaśnił, iż badane postanowienie nie kończy niniejszego postępowania, natomiast dokumenty, ekspertyzy i oceny, o których mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane, są elementem postępowania dowodowego i mogą stanowić podstawę do podjęcia przez właściwy organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ wyjaśnił, iż postanowienie zostało skierowane do D. i Z. Z. jako właścicieli budynku (a więc do stron postępowania) oraz nie stwierdził, aby w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wystąpiły przesłanki konieczne do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie D. i Z. Z., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na brak podstaw do jego wszczęcia. W zażaleniu podniesiono, iż zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w szczególności nie wskazano przepisu prawnego, w oparciu o który został stwierdzony brak pozwolenia na użytkowanie garażu, a także nie wyjaśniono czy wydane w 1993, 1994, 1995 i 2000 r. decyzje o pozwoleniu na budowę zwalniające z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie są ostateczne. D. i Z. Z. stwierdzili również, że właściwy organ przyjął dwa zgłoszenia o użytkowaniu budynku oraz dodali, iż w 1995 r. otrzymali pozwolenie na nadbudowę istniejącego garażu bez żądania dodatkowych ocen i ekspertyz. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. i Z. Z., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż kontrolowane postanowienie organu stopnia podstawowego nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 290/05 oraz wskutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...], nakazującej wykonanie inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanej zabudowy podcienia drzwiami typu garażowego w poziomie przyziemia budynku przy ul. Ż. w O. Organ wskazał, że art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego uprawnia właściwy organ - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kontrolował wyłącznie zgodność z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia, a także dodał, iż nie przesądza ono o merytorycznym sposobie zakończenia sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. i Z. Z. Skarżący wyrazili wątpliwość, czy organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym ma wyłącznie kompetencje do dokonywania kontroli zgodności rozstrzygnięcia z prawem, czy też powinien zbadać istotę sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Wskazali, iż spełnili niezbędne wymogi prawne przy budowie domu oraz zostali zwolnieni z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto wyjaśnili, że dokonali zgłoszenia użytkowania części mieszkalnej i usługowej, jak również uzyskali pozwolenie na zabudowę podcienia. Zdaniem skarżących, wykonanie inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanej zabudowy jest zbędne oraz wiąże się z poniesieniem dużych kosztów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć zawierających wadę wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., natomiast organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, a więc nie orzeka o istocie sprawy, lecz ogranicza postępowanie do zbadania, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] zobowiązującego do sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanej zabudowy, którego podstawę prawną stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Jak wynika z akt przedmiotowego postępowania, sytuacja taka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, bowiem w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] załączone do akt dokumenty nie dają podstawy do jednoznacznej oceny stanu technicznego oraz bezpieczeństwa użytkowania części obiektu powstałej wskutek zabudowy podcienia w poziomie przyziemia drzwiami garażowymi. Kwestionowane przez skarżących postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] zobowiązujące do sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanej zabudowy podlegało kontroli w trybie nieważnościowym, zatem organy badały je wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zasługuje więc na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut nieodniesienia się przez organ do istoty sprawy, bowiem zainicjowany wnioskiem skarżących nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego uniemożliwia dokonywanie ustaleń tej treści. Argumentacja przedstawiona w skardze nie może zatem wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Organ nadzorczy prawidłowo wskazał, iż kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczy tylko kwestii nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej obiektu, a tym samym nie przesądza o merytorycznym sposobie zakończenia sprawy wykonanej zabudowy. Należy również podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., mogących skutkować stwierdzeniem nieważności. Podniesione w skardze oraz w toku postępowania sądowego (pismo skarżących z dnia [...] marca 2007 r.) zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którymi organy nadzoru budowlanego niesłusznie podważają legalność wybudowanego garażu, nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd jako nie dotyczące kwestionowanego postanowienia - przedmiot niniejszego postępowania stanowiła bowiem kontrola zgodności z prawem postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na skarżących obowiązek sporządzenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanej zabudowy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.