II OSK 487/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Go 394/05 w sprawie ze skargi Kr. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz Kr. i K. W. kwotę 420 ( czterysta dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Go 394/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Kr. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na wniosek właścicieli nieruchomości Kr. i K. W., decyzją z dnia [...] października 2003 r. Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału działki nr 825. W wyniku podziału powstały działki o nr 825/1 do 825/20. Skarżący sprzedali większość w/w działek w dniach 27 listopada 2003 r. i 3 grudnia 2003 r. Decyzją Wójta Gminy w S. z dnia [...] września 2004 r. nałożono na Kr. i K. W. opłatę planistyczną w wysokości 39 640 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zmianą i uchwaleniem planu miejscowego, dla działki nr 825 położonej w J., Gm. S. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnosili, że działka już w 1986 r. była podzielona na działki budowlane ale po wprowadzeniu przez Urząd Gminy w S. strefy ochronnej, po utworzeniu na granicach wsi J. wysypiska popiołów, nie mogli jej sprzedać .Zdaniem odwołujących się , z uwagi na wysypisko popiołów ,cena przed podziałem została zawyżona a fakt istnienia wysypiska nie został uwzględniony w operacie szacunkowym. Decyzja I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. (nr [...]). W uzasadnieniu organ podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakładający zmianę przeznaczenia terenu z funkcji rolniczego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne został uchwalony przez Radę Gminy Sanok w dniu 14 lutego 2003 r. i w związku ze zmianą rodzaju użytkowania terenu ustalono stawkę procentową opłaty pod wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego nr 18, poz. 327. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja organu I instancji uwzględniała przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel nieruchomość tą zbywa, wójt pobiera jednorazową opłatę, która nie może przekroczyć 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem organu II instancji postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy. Za datę, według której obliczono wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmian w planie przyjęto dzień 13 lutego 2003 r., zaś za datę uwzględniającą już zmiany w planie uznano dzień 15 lutego 2003 r. Po zmianie planu, wartość nieruchomości skarżących wzrosła z kwoty 80 810 zł. do kwoty 219 924 zł. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości i wysokość opłaty na 39 640 zł. W skardze do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżących data, stanowiąca podstawę wyceny powinna być datą sprzedaży poszczególnych działek i nie powinien nią być, jak przyjął organ , dzień 15 lutego 2003 r., będący pierwszym dniem po zmianie planu. Skarżący podnosili również że nie zgadzali się również z przyjętymi przez rzeczoznawcę stawkami za m2, lecz zgłoszone przez nich w toku postępowania administracyjnego zarzuty pod adresem wyceny znikły z akt sprawy. Z tej przyczyny ,zdaniem skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało pełnego materiału dowodowego. Skarżący stwierdzili również, że dokonana przez powołanego na ich koszt rzeczoznawcę, dodatkowa wycena jednej z działek potwierdza, że wcześniejsza wycena była błędna. Ponadto podniesiono, iż opłata została ustalona - w wysokości 30 %, zaś większość innych właścicieli gminy została zobowiązana do uiszczenia opłaty w wysokości 20% wartości. Organowi zarzucono równocześnie nieinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżących doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 kpa oraz art. 36 pkt 4, art. 37 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 155 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie podzielił zarzutów skargi i oddalając ją stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 24 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym pobiera się opłatę, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości na dzień sprzedaży tej nieruchomości – zgodnie z unormowaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji przyjął, że wycena została przeprowadzona rzetelnie i nie można uznać zarzutu, że ustalona opłata narusza powyższy przepis. Za niezasadny Sąd uznał zarzut tendencyjnego ustalenia opłaty w stosunku do niektórych właścicieli. Zdaniem Sądu, różnica w wysokości pobieranych opłat wynika z faktu ustalenia wysokości tych opłat dwiema różnymi uchwałami dnia 30 grudnia 2002 r. i 15 lutego 2003 r. Sąd stwierdził również, że skarżący skorzystali z możliwości czynnego udziału w sprawie, a uchwała Rady Gminy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z 2003 r., Nr 18, poz. 327., dlatego niesłuszny jest zarzut nieznajomości prawa. Zaginięcie pisma z zastrzeżeniami do operatu szacunkowego nie miało w sprawie znaczenia, które wpływałoby na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 36 pkt 4, art. 37 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naruszenie art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wycena nieruchomości stanowiąca podstawę wyliczenia opłaty została przeprowadzona nierzetelnie, wartość nieruchomości została zawyżona w stosunku do rzeczywistej wartości, a ponadto data, na którą określono wartość gruntu powinna być zbieżna z datą faktycznej sprzedaży nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono ponownie, że z akt sprawy znikło pismo zawierające zastrzeżenia skarżących do operatu szacunkowego. Z tych względów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Wskazany jako naruszony przepis art. 36 ust 4 (błędnie określony jako pkt,) ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) stanowi, że " jeżeli w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość ,wójt...pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości..."Przepisu tego Sąd nie naruszył, przeciwnie ,przytoczył jego treść i odnosząc się także do wskazanego jako naruszony przepisu art. 37 ust .1 (również ten przepis oznaczono w skardze kasacyjnej błędnie wskazując na pkt 1),stanowiącego iż "...wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,o której mowa w art.36 ust. 4 ustala się ma dzień jej sprzedaży...",rozważył związane z nimi zarzuty uznając je za niezasadne w sytuacji gdy rzeczoznawca wartość nieruchomości liczył dla całej nieruchomości przed i po zmianie planu, natomiast wartość zbywanej lub zbytej działki liczył proporcjonalnie do wyliczonej wartości dla całej działki, kierując się przy określaniu wartości według stanu z daty uchwalenia planu a poziomem cen z daty zbycia działki. Zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów nie mogą być zatem uznane za zasadne. Inaczej jednak przedstawia się sprawa zarzutu dotyczącego naruszenia art. 155 ust.1 ( a nie pkt 1 jak ponownie błędnie wskazano w skardze) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.,Nr 261,poz.2603 ze zm.).Przepis ten nakazuje wykorzystywanie przy szacowaniu nieruchomości wszelkich , niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, przykładowo jedynie wyliczonych w powołanym przepisie. Skarżący już w odwołaniu od decyzji I instancji podnosili, że z uwagi na wysypisko popiołów, zlokalizowane na granicy wsi J. którego istnienia nie uwzględniono przy wycenie, wartość ich działki została zawyżona. Do kwestii tej nie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej , pominął rozważenie jej także Sąd, ogólnie tylko ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do operatu szacunkowego i uznając przyjętą metodę wyliczenia wysokości opłaty za prawidłową, zgodną z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że rzeczoznawca kierował się kryteriami położenia i lokalizacji ,przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, powierzchnią działki, dojazdem i uzbrojeniem. Nie wynika to jednak z kwestionowanego operatu, w żadnym jego fragmencie nie odniesiono się do kwestii istnienia wysypiska popiołów i jego ewentualnego wpływu na wartość nieruchomości, przeciwnie - z operatu może wynikać że położenie działek jest korzystne i nie ma żadnych okoliczności ,które mogłyby wpływać niekorzystnie na ich wartość. Ten zatem zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia przepisu art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – należało uznać za uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy ,należy stwierdzić że został on sformułowany wadliwie .Powołany przepis w § 1 zawiera trzy punkty , z których treść pierwszego jest podzielona i oznaczona literami. Ogólne wskazanie jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. ze wskazaniem , że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy – nie może być uznane za odpowiadające wymogom stawianym skargom kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka – w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. - w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania (która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi ). Sąd ten nie może zatem samodzielnie dokonywać ustaleń i domniemywać jaki konkretnie zarzut proceduralny pełnomocnik miał na myśli. W rozpoznawanej sprawie zarzut ten uzupełniono również w sposób nieprawidłowy, powołując się na to ,że naruszenie powołanego przepisu nastąpiło poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 7,8,9,10 § 1 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 174 P.p.s.a. zarówno błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie zostały powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisów k.p.a., ani nie dokonywał ich błędnej wykładni .Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia w toku postępowania zasad k.p.a. .Nie można uznać , że Sąd który dokonuje jedynie kontroli legalności decyzji a nie orzeka merytorycznie w sprawach administracyjnych nie zastosował wskazanych przepisów k.p.a. czy dokonał ich błędnej wykładni. Zważywszy na zasadność zarzutu odnoszącego się do przepisu art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania .O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 P.p.s.a.