I OSK 849/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak - spr., Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 567/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 22 maja 2006 r. R. S. złożył wniosek do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na podstawie dokumentacji załączonej do wniosku ustalono, że w dniu 23 sierpnia 2004 r. R. S. z małżonką E. kupili działkę gruntu zabudowaną domem jednorodzinnym w całości wykończonym w miejscowości J. [...] gm. P.. Na ten cel skarżący wraz z małżonką zaciągnęli w banku kredyt hipoteczny w kwocie [...] CHF. Zaświadczeniem z 23 marca 2006 r. wystawionym przez Przedsiębiorstwo PKS w L. udokumentował, że zakupiona nieruchomość znajduje się w miejscowości pobliskiej pełnienia służby. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. decyzją z [...] nr [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uzasadniając, że skarżący jest właścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, co zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego, a zatem nie spełnia również warunków do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że R. S. został w 1999 r. mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Do [...] lutego 2006 r. pełnił służbę w Zakładzie Karnym w W.. Decyzją personalną nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z [...] został z dniem 1 marca 2006 r. przeniesiony na własną prośbę do pełnienia służby w Areszcie Śledczym w L.. W dniu złożenia wniosku funkcjonariusz posiadał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, będąc współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Zgodnie z art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, m.in. domu jednorodzinnego, przy czym szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, określił Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Według § 2 ust. 1 rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej a lokalu tego nie otrzymał. Kwestię tę reguluje art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał i ma charakter ekwiwalentny w stosunku do prawa podstawowego, jakim jest prawo do lokalu. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa do pomocy finansowej. Fakt zaciągnięcia przez skarżącego kredytu hipotecznego na zakup domu nie ma znaczenia w sprawie, bowiem obowiązujący przepis nie przewiduje udzielenia pomocy finansowej na spłatę kredytu bankowego jak to miało miejsce pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących, tj. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS z 1997 r. Nr 4, poz. 50). Przepis ten utracił moc w związku z wejściem w życie aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W skardze do sądu, skarżący podniósł, że wstępując do służby więziennej w 1997 r. nie posiadał żadnego lokalu mieszkalnego, w związku z czym po przyjęciu do służby stałej pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). W 2004 r. nabył działkę z domem jednorodzinnym w miejscowości J. znajdującej się w odległości 15 km od L.. Jako że był wówczas zatrudniony w odległym od L. Zakładzie Karnym w W., nie spełniał warunków do otrzymania pomocy finansowej. Po zmianie miejsca zatrudnienia skarżący złożył wiosek o dofinansowanie do zakupu domu jednorodzinnego. W dalszym ciągu posiadłość jest objęta hipoteką mieszkaniową, a kredyt na jej zakup podlega spłacie do dnia 1 sierpnia 2029 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem 20 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 567/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organ nietrafnie przyjmuje, że funkcjonariusz, który nabył lokal w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby, pozbawiony jest prawa do dofinansowania tego zakupu. Przytaczane przez organ przepisy wskazują, że nabycie czy posiadanie takiego lokalu uniemożliwiają ubieganie się o pomoc w uzyskaniu innego, kolejnego lokalu, natomiast przepisy te wcale nie wyłączają pomocy w sfinansowaniu tego, który zaspokoił potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej – funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to jest realizowane na różne sposoby – poprzez przydział lokalu mieszkalnego (art. 87 ust. 1), dofinansowanie remontu zajmowanych lokali (art. 88 ust. 1), przyznanie równoważnika pieniężnego (art. 89 ust. 1), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Zasady przyznawania tej pomocy są uregulowane w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 90 ust. 2 ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Zgodnie z tym rozporządzeniem pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał (§ 2 ust. 1). Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 rozporządzenia, funkcjonariusz ubiegający się o pomoc, do pisemnego wniosku dołącza dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe, 2) umowę ze spółdzielnią mieszkaniową, 3) umowę z firmą developerską, 4) umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, 5) pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem sporządzonym przez osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu, z tych rozwiązań wynika, że skoro do wniosku należy dołączyć np. umowę kupna domu (i to nie tylko przedwstępną, ale i przenoszącą własność nieruchomości), albo umowę kredytową, to sekwencja czasowa czynności wcale nie musi być taka, jak to przyjęły organy w kwestionowanych decyzjach – i nie sekwencja czasowa jest tu rozstrzygająca. Wcale zatem przyznanie pomocy nie musi poprzedzać zakupu, lecz pomoc może być przyznana np. na spłatę kredytu zaciągniętego przy zakupie mieszkania, lub spłatę rat za kupioną już nieruchomość. Stanowisko organu wynika z błędnego założenia, że skoro skarżący ma już lokal mieszkalny, zatem nie ma prawa do otrzymania lokalu służbowego w ramach przydziału (art. 91 ust. 2 ustawy), a tym samym nie ma prawa do żadnej pomocy finansowej (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 91 ustawy, osoba, która dysponuje już stosownym lokalem, nie może ubiegać się o przydział lokalu służbowego. Skarżący nie mógłby zatem ubiegać się o przydział lokalu służbowego na terenie czy w okolicach L. bowiem ma własny dom, ale okoliczność ta nie jest przedmiotem postępowania. Przepis ten nie mógł więc stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Reguła przyznania pomocy określona w art. 90 ust. 1 ustawy jest taka, że wsparcie finansowe przysługuje w związku z uzyskaniem przez funkcjonariusza lokalu dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, bez względu na to czy uprawniony występuje o tę pomoc jeszcze przed uzyskaniem prawa do tego lokalu, czy już po jego nabyciu. Jeżeli zaś funkcjonariusz ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy – nie może ubiegać się o pomoc w nabyciu innego, np. bardziej komfortowego lokalu. Ustawa daje funkcjonariuszowi prawo uzyskania pomocy przy nabyciu lokum, które będzie służyć do zaspokajania jego potrzeb, a kolejność działań (nabycia lokalu i zwrócenia się o pomoc) nie może uzasadniać odmowy poniesienia częściowego ciężaru zakwaterowania funkcjonariusza przez Służbę. Tym samym organ odwoławczy błędnie zinterpretował wskazane przez siebie przepisy prawa, odmawiając przyznania pomocy mieszkaniowej skarżącemu funkcjonariuszowi, co uzasadnia uchylenie decyzji w całości. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 90 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zatem podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, § 2 ust. 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) na skutek błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania, a w szczególności błędnej wykładni pojęcia ustawowego "na uzyskanie lokalu", a ponadto przez przyjęcie przez Sąd, że funkcjonariusz Służby Więziennej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego od Służby Więziennej uprawniony jest do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i to bezwarunkowo, tj. z pominięciem zasady, że pomoc finansową przydziela się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawą prawną przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego reguluje art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Podstawą tego prawa jest regulacja zawarta w art. 85 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Realizacją tego prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej). W tej sytuacji postawiony zarzut, że art. 90 ust. 1 należy interpretować w związku z art. 95 i art. 91 powołanej ustawy o Służbie Więziennej jest zasadny. Interpretacja art. 90 ust. 1 w oderwaniu od art. 91 ust. 1 prowadzi do wadliwości w ustaleniu granic prawa do pomocy finansowej. Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje jeżeli funkcjonariusz jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do wniosku, że każdemu funkcjonariuszowi pomoc taka przysługuje i to w każdym czasie. Artykuł 90 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej stanowi expressis verbis o prawie funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W przypadku gdy funkcjonariusz jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie jest spełniona przesłanka udzielenia pomocy finansowej – uzyskania domu jednorodzinnego. Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.