II SA/Po 63/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Rady Miasta Poznania kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Rada Miasta Poznania uchwałą z dnia 24 października 2006 r. Nr CVI/1217/IV/2006, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w Poznaniu. Uchwałą objęto teren o powierzchni 15,9 ha, którego granice wyznaczają: os. [...], południowa granica działki nr [...] obr. Z., północne granice działek nr [...], [...], [...] ark. [...] obr. Z., zachodnia granica działki nr [...] oraz część działki nr [...] ark. [...] obr. Z., ul. [...], os. [...], ul. [...], ul. [...], po granicy terenów kościelnych, ul. [...] i ul. [...]. Pismem z dnia 24 listopada 2006 r. doręczonym adresatowi 29 listopada 2006 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił Radę Miasta Poznania o wszczęciu postępowania nadzorczego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł nieważność § 7 pkt 2, § 8 ust. 1 pkt 1-4 oraz § 8 ust. 3 pkt 2-5 powołanej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w planie miejscowym, zawierającym część tekstową i graficzną, określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z zapisami § 7 pkt uchwały w zakresie wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznych w planie miejscowym obszaru "[...]" ustala się lokalizację budowli sportowych. Ponadto w § 8 na obszarze tym ustala się m.in. lokalizację dróg pieszych i rowerowych. Natomiast na rysunku planu zarówno budowle sportowe jak i drogi piesze oraz rowerowe stanowią elementy informacyjne nie będące ustaleniami planu, lecz jedynie proponowanymi elementami zagospodarowania przestrzennego terenu. Przyjęcie przez Radę Gminy sformułowania "ustala się lokalizację" wiąże się z koniecznością wyznaczenia na rysunku planu konkretnego miejsca dla danego rodzaju zagospodarowania terenu i dodatkowo miejsce to powinno być oddzielone od obszarów o innym przeznaczeniu lub innych zasadach zagospodarowania przestrzennego za pomocą linii rozgraniczających. Dlatego w ocenie organu nadzoru brak zgodności rysunku planu z jego tekstem stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Organ nadzoru wskazał również, iż załącznik graficzny do uchwały nie posiada – wbrew art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - potwierdzenia pochodzenia mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto stwierdzono, że na rysunku planu podziałkę liniową skonstruowano niezgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Poznania, zarzucając Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie art. 91 ust. i 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa, art. 91 ust. 3 u.s.g., a także art. 4 ust. 1, art. 15, art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę podniesiono, iż: I. Powiadomienie Rady Miasta Poznania o toczącym się postępowaniu nadzorczym nastąpiło na dwa dni przed wydaniem rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło jakikolwiek udział organu w tym postępowaniu. Takie działanie organu nadzoru stanowi istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest nie tylko wymogiem formalnym, którego brak może przesądzić o wyniku postępowania sądowego, ale jest przede wszystkim inicjatorem ważnego etapu postępowania, gdzie jeszcze przed rozpoczęciem sporu sądowego winny zetrzeć się poglądy obu stron tegoż postępowania. W niniejszym, postępowaniu brak umożliwienia stronie udziału w postępowaniu nadzorczym ma kluczowe znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, albowiem podniesione w nim argumenty w znacznej mierze opierają się na specjalistycznej i skomplikowanej wiedzy urbanistycznej. W wyniku wyjaśnień dokonanych przez organ gminy na etapie postępowania nadzorczego mogłoby nie dojść do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. II. Rozstrzygnięcie Wojewody oparto na nieprawidłowej podstawie prawnej. Organ nadzoru powołał się na przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zamiast na przepis art. 28 u.p.z.p., który stanowi lex specialis wobec przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdzając nieważność przepisów uchwały winien wskazać jedną z trzech przesłanek określonych w art. 28 u.p.z.p.: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu lub naruszenie właściwości organów. Wprawdzie w treści rozstrzygnięcia organ przywołał art. 28 u.p.z.p., jednakże artykuł ten nie znalazł się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. III. Zaskarżony akt nie zawiera wbrew art. 91 ust. 3 u.s.g. uzasadnienia prawnego. Wojewoda winien bowiem w uzasadnieniu wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia. Niewystarczające jest podanie, iż dany przepis został naruszony, bez wyjaśnienia na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. W szczególności Wojewoda przywołując treść przepisów art. 20 ust. 1 i art. 15 u.p.z.p. nie dokonał ich wykładni oraz nie wywiódł z norm w nich wyrażonych nakazów, na których następnie sformułował zarzuty naruszenia prawa. IV. W ocenie skarżącej przepisy prawa nie zawierają zasady jednoznaczności, a jedynie wskazują, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z tekstem (§ 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 64, poz. 1587). Użyte w tekście uchwały symbole literowo-cyfrowe znajdują odzwierciedlenie na rysunku planu, a tym samym ustalenia planu są przypisane poszczególnym terenom wskazanym na rysunku planu. Przedmiotowy plan w § 7 pkt 2 zawiera normę, z której wynika nakaz lokalizacji na obszarze przestrzeni publicznych budowli sportowych, a na terenach oznaczonych symbolami 1 ZP-7, ZP oraz 1ZP/K - 3ZP/K ustala nakaz lokalizacji dróg pieszych i rowerowych zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 3 ust. 2-5. Podstawowym przeznaczeniem dla terenów ZP jest publiczna zieleń urządzona, zaś dla terenów ZP/K publiczna zieleń urządzona z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie sieci infrastruktury technicznej (§ 3 uchwały). w ramach tego typu terenów plan ustala lokalizację takich obiektów budowlanych jak: budowle sportowe, drogi piesze i rowerowe. Realizacja tych obiektów prowadzi do urządzenia terenów zieleni publicznej a tym samym do realizacji przeznaczenia podstawowego. W celu realizacji przeznaczenia podstawowego w planie znajdują się ustalenia nakazujące zlokalizowanie na wymienionych terenach takich obiektów jak: obiekty małej architektury - ławki, fontanny, kosze na śmieci, budowle sportowe tj. boiska urządzenia skate-parku, czy też drogi piesze i rowerowe. Obiekty tego typu są komplementarne z przeznaczeniem terenu określonego jako zieleń urządzona ich wydzielenie "od obszarów o innym przeznaczeniu lub innych zasadach zagospodarowania przestrzennego za pomocą linii rozgraniczających" byłoby nie tylko sprzeczne z prawem, ale również niecelowe. Obiekty te nie stanowią bowiem osobnego przeznaczenia terenu, są zaś uzupełnieniem funkcji określonej planie. Ponadto wbrew twierdzeniom organu nadzoru żaden przepis nie nakłada obowiązku wyznaczania na rysunku planu konkretnego miejsca dla zagospodarowania terenu. Rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Zgodnie z § 7 pkt 9 rozporządzenia na rysunku planu w razie potrzeby można wprowadzić oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami planu. Dlatego w przedmiotowym planie w celu doprowadzenia do urządzenia terenu zieleni wprowadzono nakaz lokalizacji pewnych elementów zagospodarowania terenu takich jak ścieżki rowerowe, drogi piesze, miejsca lokalizacji stref sportu i rekreacji, czy oczka wodnego. Rysunek pokazuje ich możliwe, nieobligatoryjne usytuowanie. Dokładna lokalizacja tych elementów zagospodarowania terenu zostanie ustalona bowiem na etapie realizacji projektu technicznego. zatem uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu na rysunku nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. V. art. 16 u.p.z.p. nie nakłada obowiązku umieszczania informacji o pochodzeniu mapy, a jedynie wskazuje, ze do opracowania planu należy użyć urzędowej kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej. Przepis § 5 rozporządzenia stanowi zaś, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Taka też mapa została w formie elektronicznej przekazana Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, a następnie wykorzystana do sporządzenia planu. Zważywszy na wskazane zarzuty Rada Miasta Poznania wniosła o uchylenie aktu nadzoru. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa wskazał, że przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomił Radę Miasta Poznania pismem z dnia 24 listopada 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały określając jednocześnie kierunek tego postępowania. Ponadto wszystkie uchwały organu gminy podlegają badaniu pod kątem ich zgodności z prawem, zaś tryb przebieg, narzędzia oraz skutki takiego postępowania są znane organowi. Stąd też kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy i ze świadomością jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru. Dlatego określenie w art. 91 ust. 5 u.s.g. "odpowiednie stosowanie" nie może oznaczać, że całe postępowanie nadzorcze toczy się ściśle według reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Potwierdzenie powyższej tezy zostało wyrażone w orzecznictwie. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. (OSP 9/02, ONSA 2003/2/43) stwierdzono, że brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od zawiadomienia samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały do wydania rozstrzygnięci nadzorczego i łączenie z tym oceny uczestnictwa organu samorządu w postępowaniu nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Organ nadzoru nie podzielił także stanowiska skarżącej, jakoby rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało błędną podstawę prawną. Stwierdził, ze art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi w pełni samodzielną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i dlatego nie zachodzi potrzeba odwoływania się do innych podstaw stwierdzenia nieważności uchwały. Ponadto poprzez szczegółowe przedstawienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu sprzeczności uchwały z przepisami powszechnie obowiązującymi, wskazanie jednoznacznie rodzaju istotnego naruszenia prawa, wskazanie na czym naruszenie to polegało z przywołaniem interpretacji konkretnych przepisów prawa, z których wynikał określony nakaz, zaskarżony akt w pełni realizuje dyspozycję art. 91 ust. 3 u.s.g. Odnosząc się do kwestii jednoznaczności tekstu z rysunkiem przedmiotowego planu miejscowego Wojewoda stwierdził, iż w tekście planu ustalono jako obowiązującą i wiążącą lokalizację budowli sportowych oraz dróg pieszych i rowerowych, zaś na rysunku planu te same budowle sportowe i drogi oznaczone zostały jako elementy informacyjne nie będące ustaleniami planu. Tym samym przyjęte na rysunku oznaczenia graficzne i literowe oraz ich objaśnienia uniemożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego treścią, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto na rysunku planu nie oznaczono również linii rozgraniczających te tereny różnych zasadach zagospodarowania. Naruszenia te jako naruszenia zasad sporządzania planu musiały zatem skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do kwestii map, na których sporządzono plan miejscowy, organ nadzoru wskazał, że sporządzenie mapy na podstawie wersji elektronicznej nie zwalnia z obowiązku udokumentowania pochodzenia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wymienione w niej argumenty i zarzuty uznać należy za trafne. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej istotnego naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 91 ust. 5 w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa przejawiającego się uniemożliwieniem Radzie Miasta Poznania udziału w postępowaniu nadzorczym. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania stanowi tylko wówczas podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda doręczył Radzie Miasta Poznania zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego dopiero w dniu 29 listopada 2006 r. Z kolei zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło 28 listopada 2006 r. tj. na 1 dzień przed doręczeniem zawiadomienia. Tym samym skarżącej uniemożliwiono wzięcia udziału w postępowaniu. Ocenić jednak należy, czy powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca stawiając niniejszy zarzut podkreśliła, że argumenty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym opierają się w znacznej mierze na specjalistycznej i skomplikowanej kwestii zagadnień urbanistycznych, a ich wyjaśnienie z jednostką zajmującą się tą problematyką od 15 lat uchroniłoby organ nadzoru od popełnionych błędów, a konsekwencji być może doprowadziło do opublikowania planu w całości. W odpowiedzi Wojewoda stwierdził, że podstawą orzeczenia nieważności przedmiotowej uchwały nie jest specjalistyczna i skomplikowana wiedza urbanistyczna, a naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących poprzez uchybienie zasadzie sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu rację ma organ nadzoru twierdząc, że uniemożliwienie udziału Rady Miasta Poznania w postępowaniu nadzorczym nie mogło mieć istotnego wpływu na jego wynik. Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 91 ust.1 u.s.g organ nadzoru ma za zadanie dokonać oceny zgodności uchwały z prawem. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym planu miejscowego bada, czy w trakcie sporządzania planu nie naruszono zasad jego sporządzania, właściwości organów, lub czy w sposób istotny nie naruszono trybu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dokonanie oceny przez organ nadzoru nie może być zatem wynikiem negocjacji lub uzgodnienia stanowisk z organem gminy, gdyż ma wyrażać na ile istotnie naruszono obowiązujące przepisy prawa. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej jakoby w niniejszej sprawie organ nadzoru zgłosił wiele zarzutów, zaś skarżąca przedstawiła bogatą argumentację przeciwną. Kluczowe dla niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem § 7 pkt 2, § 8 ust. 1 pkt 1-4 oraz § 8 ust. 3 pkt 2-5 planu dotyczących kształtowania przestrzeni publicznej poprzez lokalizację budowli sportowych oraz dróg pieszych i rowerowych na terenach oznaczonych symbolami 1ZP-7ZP, 1ZP/K-3ZP/K. Wojewoda Wielkopolski w swym rozstrzygnięciu zakwestionował bowiem jedynie wskazane zapisy planu. W jego uzasadnieniu wskazał, że część graficzna nie jest zgodna z częścią tekstową planu, bowiem na rysunku nie wyznaczono linii rozgraniczających poszczególne obszary. Zdaniem Sądu rozbieżność pomiędzy stanowiskami Wojewody, a Rady Miasta Poznania dotyczy odmiennej interpretacji przepisu § 8 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Interpretacja przepisów powszechnie obowiązujących nie może być zaś przedmiotem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nadzorczym. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że organ nadzoru nie przeprowadził postępowania dowodowego, a organ gminy nie wskazał dlaczego brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania mógł mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy należy uznać, iż nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21.X.2002 r., ONSA z 2003 r. Nr 3, poz. 43). Za nietrafny Sąd uznał zarzut Wojewody, zawarty w zaskarżonym orzeczeniu nadzorczym sprowadzający się do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, przez naruszenie art. 20 ust. 1 i 15 u.p.z.p. Nie ma bowiem racji Wojewoda utrzymując, iż art. 15 pkt 2 ust. 1 wskazanej ustawy nakłada obowiązek ustalenia lokalizacji określonych obiektów w tym przypadku budowli sportowych i dróg pieszych i rowerowych. Lokalizacja określonych obiektów nie jest tożsama z pojęciem użytym przez ustawodawcę "przeznaczenie terenu". Z obowiązku określenia przeznaczenia terenu Rada Gminy wywiązała się w § 3 uchwały, który zawiera określenie projektowanych terenów i odniesienie do rysunku planu wraz z określeniem właściwych symboli. Linie rozgraniczające opisane tereny wynikają z planu i korelują z treścią opisową § 3. W § 7 i 8 uchwały przewidziano lokalizację budowli sportowych, dróg pieszych i rowerowych, a także sieci infrastruktury technicznej, a ich przykładowe posadowienie określono na rysunku jako elementy informacyjne. Rozwiązanie to nie narusza przepisów powołanej ustawy, gdyż ustawodawca nie przewidział obowiązku ścisłego określenia lokalizacji obiektów. Wobec powyższego zarzut, zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, braku jednoznaczności między rysunkiem, a tekstem planu jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 (ewentualnie 1:500 i 1:2000), z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych. Z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.V.1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. Nr 49, poz. 492 ze zm.) wynika, że mapy zasadnicze są gromadzone w powiatowych ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. O taką mapę z prawidłowo określonymi jej parametrami zwróciła się Miejska Pracownia Urbanistyczna do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ pismem z dnia 1.IX.2005 r. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż do sporządzenia planu użyto innej mapy niż otrzymana z GEOPOZ. Potwierdza to pośrednio przedłożona przez skarżącą faktura (k. 45). Skoro zatem skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest zasadna, na podstawie art. 148 i 152 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK