II OSK 1145/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/07 w sprawie ze skargi O. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną II OSK 1145 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., którym wstrzymano roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2006r. O. P. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wybudowanym na w/w nieruchomości z uwagi na brak kompletu dokumentów wymaganych zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 z późn. zmianami) jak również z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku mieszkalnego i garażowego. Następnie w dniu [...] lipca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. dokonał kontroli na w/w nieruchomości, w wyniku której ustalono, że inwestor zrealizował budynek mieszkalny jednorodzinny niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2002r. o pozwoleniu na budowę, przeniesioną następnie decyzją Prezydenta miasta [...] W. z dnia [...] października 2004r. na aktualnego inwestora O. P. Zwiększono powierzchnię zabudowy i kubaturę przedmiotowego obiektu oraz powierzchnię zabudowy. Zmieniono ilość, wielkość oraz usytuowanie okien. Ponadto zwiększono powierzchnię dachu, powierzchnię zabudowy ganku i zmieniono usytuowanie ścianek działowych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 i ust.2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., a po rozpatrzeniu zażalenia O. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2006r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że jakkolwiek roboty budowlane zostały faktycznie zakończone, to jednak w sensie prawnym zakończenie robót budowlanych przy realizacji obiektu w ocenie organu odwoławczego następuje w chwili przyjęcia go do użytkowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła O. P. domagają się jego uchylenia wskazując na brak umożliwienia stronie złożenia wniosków, pominięcie treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz nieuwzględnienie w jakim czasie zaskarżoną decyzję wydano, ponadto wskazała, iż przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych będących w toku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie podziela stanowiska strony skarżącej, że organ mógł zastosować art. 50 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo budowlane wyłącznie do robót budowlanych będących w toku. Zdaniem Sądu prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nawet jeśli ustalenie tego odstępstwa nastąpi już po zawiadomieniu przez inwestora o zakończeniu robót może skutkować wstrzymaniem robót budowlanych jeśli organ ustali, że miało miejsce prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu wstrzymanie robót umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. P. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a.". Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w żadnym przepisie nie określono, co należy rozumieć przez "istotne odstąpienie ". Organ drugiej instancji nie uwzględnił faktu złożenia przez skarżącą projektu zamiennego, brzmienia przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w przypadkach określonych w cytowanym przepisie i tylko i wyłącznie robót budowlanych będących w toku, a nie ukończonych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że decyzja zawierająca pozwolenie na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2002 roku. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 ) do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązku kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Obowiązek kontroli powstał dopiero po dniu 1 stycznia 2004 roku. Jak wynika z powyższego czynności kontrolne mające miejsce w dniu [...] lipca 2006 roku zostały wykonane bez podstawy prawnej, do zawiadomienia o ukończeniu budowy zostały dołączone dokumenty, z których w sposób oczywisty można było określić stan budowy. Sąd nie uwzględnił faktu, że strona skarżąca nie mogła skorzystać z siedmiodniowego terminu na złożenie wniosków, wyjaśnień i zastrzeżeń, gdyż zawiadomienie to (z dnia [...] lipca 2006 roku) zostało stronie skarżącej doręczone jednocześnie z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych (również z dnia [...] lipca 2006 roku), a zatem strona skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji przysługujących jej praw na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu zdaniem skarżącej organ naruszył w sposób rażący art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymując postanowieniem roboty budowlane już ukończone, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do robót budowlanych będących w toku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przepisy te regulują zasady postępowania, a więc mieszczą się w podstawie kasacji określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Aby podstawa kasacyjna wymieniona w tym przepisie mogła być rozpatrywana należy ją przede wszystkim w sposób przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułować, czego we wniesionej kasacji nie uczyniono. Nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak to określono w skardze kasacyjnej "przez błędną jego wykładnię i zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane". Koniecznym jest wyjaśnienie, że przedmiotem rozpatrywanej kasacji jest wyrok Sądu pierwszej instancji kontrolujący legalność postanowienia wydanego na mocy art. 50 ust.1 pkt.4 i ust.2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, aby naruszył we wskazany w kasacji sposób art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane regulujący warunki wydania decyzji, bo takowa nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to stwierdzić trzeba, iż norma ta również nie była podstawą orzekania w sprawie, a tym samym ani jej nie wykładano, ani jej nie stosowano. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.