II OSK 461/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Stanisław Nowakowski, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1327/05 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu wykonania rozbiórki oddala skargę kasacyjną II OSK 461/ 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżoną decyzją na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) - dalej zwanej ustawą Prawo budowlane z 1974 r. - odroczono do dnia 31 grudnia 2022 r. rozbiórkę budynku należącego do A. S. położonego na nieruchomości przy ul. P. w W., a orzeczonej decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia 31 grudnia 1998 r. i nakazano użytkowanie budynku w celach mieszkalnych. Organ administracji uzasadniając swe stanowisko stwierdził, iż w jego ocenie względy społeczne wymienione w art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi fakt, iż budynek zaspokaja potrzeby mieszkaniowe inwestora, który mieszka w nim od 1992 r. oraz jego zły stan zdrowia, zaś do względów gospodarczych organ zaliczył dobry stan techniczny budynku i jego małe zużycie. W wyniku rozpatrzenia skargi A. P. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. S. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji, pomimo zmiany stanu prawnego, nie wskazał z jakiego przepisu prawa materialnego wywiódł interes prawny A. P. do popierania skargi, czym naruszył art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. daje uprawnienie do ubiegania się o odroczenie wykonania rozbiórki, jedynie gdy orzeczona ona została w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, a przy tym norma prawna będąca podstawą prawną wydanej decyzji nie kwalifikuje wskazanych w niej "celów społecznych lub gospodarczych" jako szczególnie doniosłych i wyjątkowych, jak również nie określa górnego limitu czasowego dla okresu odroczenia. Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, iż Sąd Rejonowy dla W. postanowieniem z dnia 2 lutego 2002 r. (sygn. akt [...]) zniósł współwłasność nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt, w wyniku czego powstała działka o nr 5/3 stanowiąca własność A. S. oraz działka nr 5/4 przyznana na własność An. i A. małżonkom P. Z niekwestionowanych twierdzeń inwestora wynika, że jego budynek oddalony jest od granicy działki sąsiedniej o ponad 20 m i w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. W ocenie Sądu z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o zniesieniu współwłasności nieruchomości przy ul. P., A. P. utracił interes prawny w niniejszej sprawie, który do tej chwili zasadzał się na przepisach dotyczących współwłasności. Za chybiony uznał też Sąd pogląd skarżącego, iż podstawę jego interesu prawnego stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Powołana norma dotyczy jedynie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym ustawodawca, podobnie jak w art. 59 ust. 7 tejże ustawy, rygorystycznie ustalił krąg osób biorących udział w danym postępowaniu na prawach strony. Postępowanie w sprawie odroczenia terminu rozbiórki w trybie art. 39 ustawy z dnia 1974 r., nawet poprzez zastosowanie analogii, nie pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie uregulowań zawartych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W sprawie niniejszej obowiązującą regułą ustalenia kręgu stron jest norma art. 28 kpa, która wymaga wskazania przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot swój interes prawny wywodzi. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę usytuowanie obiektu objętego nakazem rozbiórki, podstawą interesu prawnego skarżącego nie może być art. 140 kc, bowiem obiekt ten w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżącego, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę znaczną powierzchnię obu nieruchomości. Podstawą taką nie jest także powołany przez skarżącego przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, iż brak zabudowy na działce A. S. lub sąsiednich stanowiłby przeszkodę dla uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w sytuacji braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, iż w sprawie której przedmiotem jest badanie legalności decyzji o odroczeniu terminu rozbiórki, orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną rozbiórki, z chwilą zniesienia współwłasności A. P. utracił przymiot strony i legitymację czynną do zwalczania zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji czynnej jako przesłanki materialnoprawnej musi skutkować oddaleniem skargi i z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił w oparciu o art. 151 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: a) naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie, iż skarżący w dacie orzekania nie posiadał interesu prawnego w domaganiu się uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "z dn. 25.10.2001 r.", a co za tym idzie nie posiadał legitymacji czynnej do popierania skargi, co skutkowało w rezultacie jej oddaleniem. b) nieważności postępowania w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak udziału Mazowieckiego Konserwatora Przyrody jako strony w toczącym się postępowaniu przed Sądem I instancji z uwagi na brak jego powiadomienia. W związku z powyższym składający skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną skarżący wskazał, że wraz z A. S. byli współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. P. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w ocenie strony wnoszącej kasację nieprawidłowo przyjął, iż skarżący nie posiada obecnie interesu prawnego do popierania skargi, a zatem legitymacji czynnej w procesie. Interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie, zdaniem autora kasacji, determinują okoliczności w jakich A. S. dopuścił się samowoli budowlanej (przestępstwo sfałszowania podpisu skarżącego) oraz sposób zagospodarowania terenu., na którym wzniósł on samowolnie budynek, którego rozbiórkę odroczono (grunt rolny bez prawa zabudowy) i skutki z tego wynikające. Orzeczenie Sądu I instancji odmawiające skarżącemu legitymacji czynnej do popierania wniesionej skargi, stanowi pogwałcenie podstawowych zasad oraz potęguje poczucie niesprawiedliwości społecznej i nierówności wobec prawa oraz bezkarności osób dopuszczających się przestępstw, zachęcając tym samym do ich popełniania w przyszłości. Niezależnie od powyższego w ocenie skarżącego odroczenie rozbiórki ma bezpośredni wpływ na sposób zagospodarowania działki skarżącego oraz działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie, bowiem teren, na którym A. S. wzniósł samowolnie budynek znajduje się w obszarze o przeznaczeniu wyłącznie rolnym, na którym niedopuszczalna jest jakakolwiek nowa zabudowa. Odroczenie rozbiórki umożliwi zaś zabudowę sąsiednich działek rolnych budynkami mieszkalnymi, pozbawiając je tym samym dotychczasowego charakteru rolnego. Powyższe wynika z faktu, iż na terenie dzielnicy U., gdzie mieści się przedmiotowa działka, nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania i zgodnie z art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dn. 27.03.2003 r. w takich wypadkach do ustalenia warunków zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała nieważność postępowania przejawiająca się w braku udziału zarówno w postępowaniu przed organami administracji, jak również przed Sądem I instancji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jako strony postępowania. Zgodnie bowiem z ustaleniami ogólnymi nr 18 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy obowiązującego do dn. 31.12.2003 r. wszelka działalność realizacyjna na obszarze, na którym znajduje się działka A. S., wymagała zgody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Niewątpliwie zatem, odroczenie rozbiórki, której skutkiem jest pozostawienie samowolnie wzniesionego budynku na działce przez okres 20 lat, wymagało takiej zgody, gdyż decyzja o odroczeniu rozbiórki wydana została w 2002 r., a więc w trakcie obowiązywania ww. planu. Takiej zgody nie uzyskano, gdyż zarówno organy administracji I i II instancji, jak też Sąd I instancji pominęły całkowicie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, nie powiadamiając go nawet o toczącym się postępowaniu. Brak jego udziału zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak też sądowo-administracyjnego przed Sądem I instancji stanowi bezwzględną podstawę do uchylenia skarżonego orzeczenia na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność zarzutów kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić przede wszystkim, iż w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły. Nie jest bowiem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieważności postępowania oparty na przepisie art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Konserwator Przyrody, nawet gdyby udział tego organu jako organu współdziałającego w postępowaniu administracyjnym był uzasadniony stosownie do art.106 k.p.a., to organ ten z tego tytułu w przedmiotowym postępowaniu nie byłby stroną. W związku z powyższym zarzutem, jak i kolejnym wskazanym w skardze kasacyjnej koniecznym jest podkreślenie, iż w przedmiotowej sprawie skarga A. P. na decyzję z dnia [...] października 2002 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwukrotnie na skutek wyroku wydanego w dniu 30 sierpnia 2005 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez A. S. uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 9 września 2004 r. i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. Powyższy fakt pominął skarżący, a jest to istotne z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro ocena prawna i wskazania zawarto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to były one wiążące zarówno dla Sądu I instancji, jak i są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniesioną skargę kasacyjną. Mając powyższe okoliczności na względzie, jak i przytoczone w zaskarżonym wyroku stwierdzić należy, iż nie jest też zasadny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż skarżący posiadał interes prawny w domaganiu się uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "z dn. 25.10.2001 r.", a co za tym idzie nie posiadał legitymacji czynnej do popierania skargi. Na marginesie jedynie trzeba zauważyć, iż data decyzji zaskarżonej wskazana w zarzutach kasacji jest oczywiście błędna, bowiem decyzja ta była wydana w dniu 25.10.2002 r., a nie "w dniu 25.10.2001 r." Jest to jednak błąd maszynowy, bowiem już w uzasadnieniu kasacji wskazano właściwą datę decyzji zaskarżonej. Niemniej zwrócenie uwagi na ten fakt, jest konieczne ze względu na to, iż postanowienie Sądu Rejonowego znoszące współwłasność nieruchomości na której usytuowano przedmiotowy obiekt wydane w dniu 2.02.2002 r. uzyskało przymiot prawomocności przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że brzmienie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje na jego materialnoprawny charakter. Tym samym legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Wobec tego, zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku , iż legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. Na powyższe wymogi wskazał też w wyroku z dnia 30 sierpnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wobec zmiany stanu prawnego w zakresie tytułu prawnego skarżącego A. P. do działki, na której znajduje się obiekt objęty przymusową rozbiórką, wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak normy prawa materialnego, z której można by wyprowadzić interes prawny skarżącego. Przytoczone we wniesionej skardze kasacyjnej okoliczności, jak popełnienie przez A. S. przestępstwa sfałszowania podpisu A. P. są niewątpliwie naganne, ale są to okoliczności faktyczne, z którymi w żaden sposób nie jest możliwe utożsamianie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Także nie są uprawnione wywody strony wnoszącej kasację, iż przymiot skarżącego jako strony niniejszego postępowania wynika z tego, że odroczenie rozbiórki ma bezpośredni wpływ na sposób zagospodarowania działki skarżącego oraz działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Przytoczone we wniesionej kasacji argumenty odnoszące się do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, pomijają jedną zasadniczą kwestię, że zrealizowany obiekt jest objęty nakazem rozbiórki wydanym w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a to z kolei stanowi warunek prowadzenia sprawy niniejszej. Tymczasem zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ale co nie winno budzić wątpliwości, w przepisie tym chodzi o zagospodarowanie terenu oparte na legalnych decyzjach. Tymczasem przedmiotowy obiekt, mimo odroczenia nakazu rozbiórki przymiotu legalności, tylko z faktu wydania decyzji zaskarżonej nie uzyska. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, że skarżący nie podważył we wniesionej kasacji skutecznie ustalenia dokonanego przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie utracił on przymiot strony i legitymację do zwalczania zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.