I SA/Wa 2073/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]"w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań P. K. i A. R. pełnomocników [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu oznaczone numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...] położone w K., powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] i przy ulicy [...]. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., wystąpiła o przyznanie odszkodowania za wymienione w nim działki położone w K., jako wydzielone pod budowę ulic. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania, zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 980/05 uchylił decyzję Wojewody [...] i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] po raz drugi utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stanął na stanowisku, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie, przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m. in. jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że jednoznaczne ustalenie, czy wnioskodawca utracił własność gruntu, jest podstawową przesłanką rozpatrywania wniosku o odszkodowanie oraz do jego ustalenia i przyznania. Ciążący na właściwym podmiocie obowiązek odszkodowawczy związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Założeniem koniecznym do uznania, że przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi nastąpi, jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. W konsekwencji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości nastąpi wydzielenie innych dróg (dróg wewnętrznych - dojazdowych do posesji), które nie zostały ujęte w planie miejscowym, to w takim przypadku nie dojdzie do przejścia własności nowo utworzonych ulic na rzecz konkretnej jednostki. W rozpatrywanej sprawie na przedmiotowym terenie nie były w planie przewidziane drogi publiczne (stanowią one drogi w osiedlu mieszkaniowym, które zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) i dlatego zdaniem organu nie nastąpiło przejście prawa własności wymienionych działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający ustalenie odszkodowania, czyli utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2004 r. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji: 1 - naruszenie prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także przez niezachowanie wymogów wynikających z art. 107 kpa, oraz poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, 2 - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, błędną interpretację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zajęte przez organy obu instancji stanowisko znajduje pełne oparcie w powołanych przepisach prawa oraz zebranym materiale dowodowym. Powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1994 r. przedmiotowe działki, zgodnie z obowiązującym na dzień podziału planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i [...] [...] K., przeznaczone były pod realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Z akt sprawy wynika, że sporne działki nie zostały zaliczone do dróg gminnych ani do innej kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy, powiatu, samorządu województwa lub Skarbu Państwa w odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę, dlatego też decyzja taka musi zawierać dokładne oznaczenie działek i stwierdzać przeznaczenie wydzielonych działek gruntu pod drogę w planie miejscowym lub obecnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ewentualnie posiadać klauzulę o przejściu z mocy prawa takich działek gruntu na własność gminy z chwilą uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 kpa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., III CZP 84/93, PUG 1994 nr 1, s. 28, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997 nr 5, poz. 65). Decyzja podziałowa z dnia [...] listopada 1994 r. w stosunku do żadnej z powstałych działek nie zawiera takich informacji. Jeżeli zaś przebieg drogi, jak w rozpatrywanej sprawie, nie został ustalony w planie miejscowym lub obecnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wynika jedynie z proponowanego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości, nie może mieć zastosowania przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji działka gruntu zajęta pod drogę dojazdową może być przeniesiona na własność np. gminy jedynie w drodze czynności cywilnoprawnych. Bez określenia bowiem przebiegu drogi publicznej w planie miejscowym nie jest możliwe jej wydzielenie w ramach geodezyjnego podziału (chyba że będzie to działka gruntu stanowiąca drogę wewnętrzną), a tym samym nie powstaje obowiązek przejęcia jej własności z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne. Skoro z materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki przeszły na własność gminy w jakimkolwiek trybie, nie zasadne jest tym samym żądanie przez Spółdzielnie odszkodowania za nie. Wyjaśnić również należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (uchwała 7 sędziów NSA, z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05, publ. ONSAiWSA 2005/5/88, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1794/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1806/04, niepubl.). Nadanie nazwy ulicy nie przesądza zatem ani o jej statusie drogi publicznej, ani o jej stanie własności. Za nietrafny Sąd uznał również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wymienionych przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 980/05 uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] naruszył przepisy prawa procesowego, ponieważ umarzając decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez adwokata A. R. i nie uwzględniając jego stanowiska w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji całkowicie pominął udział tego pełnomocnika strony. Sąd bez odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi uznał, że pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, którego naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa. Jak wynika z akt sprawy, ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] wydał swoją decyzję opierając się na zebranym materiale dowodowym, po rozpatrzeniu treści odwołań obu pełnomocników [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", czyli P. K. i A. R. W ten sposób organ odwoławczy zrealizował wiążące go wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 980/05. Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących nieprawidłowości proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał już oceny formalnoprawnej prawidłowości kwestionowanego postępowania. Sąd ten uchylając w orzeczeniu z dnia 10 maja 2006 r. tylko decyzję organu II instancji uznał tym samym, że stwierdzone w tym zakresie uchybienia dotyczyły jedynie postępowania odwoławczego. Stanowisko to jest wiążące i Sąd nie ma podstaw do ponownego badania tych samych zarzutów. Zauważyć przy tym należy, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie rozstrzygają szczegółowo wszystkich kwestii, dlatego potrzebne jest w tej materii posiłkowanie się (w drodze analogii) rozwiązaniami zawartymi w postępowaniu cywilnym (np. art. 141 § 3 kpc). Zdaniem Sądu pisma doręcza się stronie reprezentowanej jedynie przez pełnomocnika, a nie pełnomocnikowi jako samodzielnemu podmiotowi postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca ustanowiła więcej niż jednego pełnomocnika do reprezentowania jej w przedmiotowym postępowaniu. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji prawidłowo informowały jednego z pełnomocników (P. K.) o przebiegu postępowania, podejmowanych czynnościach oraz wydawanych rozstrzygnięciach. Tym samym strona była należycie reprezentowana oraz miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania. Nadto z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że realizując zasadę dwuinstancyjności organ II instancji dokonał ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnął ją merytoryczne, podając w uzasadnieniu swojego stanowiska zarówno jego motywy, jak i tok rozumowania prowadzący do odmowy zastosowania przepisu prawa materialnego, czyli art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyniąc w ten sposób zadość wymogom zawartym w art.107 § 3 kpa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.