VIII SA/Wa 202/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...]Starosta Powiatu G. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118), powoływana dalej jako Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (data wpływu do organu) dokonanego przez M. D. dotyczącego remontu pawilonu [...] oraz wymiany istniejących płyt chodnikowych na kostkę brukową na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...] położonej w N. [...] wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. [...] zatwierdzonym uchwałą Nr XX/128/2004 Rady Miejskiej w N. [...] działka o nr ewidencyjnym [...] usytuowana jest w centralnym obszarze N. [...] na terenie historycznego układu urbanistycznego, natomiast przedmiotowy budynek usytuowany jest w strefie 34-ZP-centrum urządzonej zieleni parkowej, dla której plan ustala m.in. "tymczasowa adaptacja istniejących obiektów kubaturowych z zakazem modernizacji i rozbudowy tych obiektów". Nadto organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wydał na wniosek skarżącej decyzję, w której nie wyraził zgody na wykonanie prac polegających na wymianie okien i drzwi, ociepleniu i otynkowaniu budynku, wymianie pokrycia dachowego w w/w budynku pawilonu, stwierdzając, że ich wykonanie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona inwestorowi w dniu 16 października 2006 r. (k. 19). Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. D. od powyższej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji M. D. wniosła odwołanie od negatywnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednak sprawa ta nie został jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. W związku z tym w ocenie organu brak jest możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w tej sprawie. Z tych względów decyzja organu I instancji znajduje oparcie w przepisach prawa. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła inwestor M. D. wnioskując o uchylenie obydwu decyzji i obciążenie kosztami postępowania Starostę G.. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż w planie zagospodarowania przestrzennego miasta N. [...] brak jest wzmianki na temat remontu istniejących obiektów kubaturowych. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż działka o nr [...] stanowi część Placu [...] i oddana została przez gminę N. [...] w użytkowanie wieczyste do 2038 r. Cały plac został wyłożony kostką brukową. Jednocześnie Burmistrz stwierdził, iż nie ma podstawy prawnej wydania opinii w sprawie remontu [...] i wyłożenia kostką brukową dojścia do [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu G. wyrażającą sprzeciw, co do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a wobec tego obie decyzje winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Zagadnienie prawne, które wymaga rozważenia w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz wyjaśnienia uregulowanej w tym przepisie instytucji sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przepis ten stanowi nadto, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast z treści art. 30 ust. 5 wynika, iż zgłoszenia zamiaru dokonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z powyższego wynika, iż inwestor ma prawo przystąpić do robót budowlanych, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Tak, więc brak aktywności organu w tym zakresie otwiera inwestorowi drogę do rozpoczęcia robót zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. Instytucja ta stanowi pewne uproszczenie dla inwestora, który zamierzając wykonać roboty budowlane dokonuje jedynie prostej czynności faktyczno – prawnej polegającej na zgłoszeniu zamiaru, po czym przez okres 30 dni jest zobligowany do powstrzymania się od wykonywania robót, które może podjąć dopiero w przypadku milczenia organu we wskazanym okresie. Na marginesie tylko dodać trzeba, iż procedura ta, dotycząca inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym niesie też pewne ryzyko, iż organ nie zdąży poinformować inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też innych przeszkodach w wykonaniu inwestycji. W doktrynie na tle omawianego przepisu zrodził się liczne wątpliwości dotyczące sposobu obliczania wskazanego w nim terminu. Jest to o tyle istotne, iż określa on ramy czasowe, w których organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Sprzeciw dokonany po upływie 30 - dniowego terminu nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 329/2004, opubl. Rzeczpospolita 2005/80 str. C2). Dla prawidłowego ustalenia czy nastąpiło zachowanie przez organ 30-dniowego terminu konieczne jest określenie początkowego biegu tego terminu, jak również daty, z jaką termin wskazany w tym przepisie kończy bieg. O ile odpowiedź na pierwsze z postawionych pytań nie nasuwa wątpliwości, to sporna jest kwestia, kiedy możemy przyjąć, iż termin ten został zachowany. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego mówi wprost o "doręczeniu zgłoszenia", wobec tego słuszna jest teza, iż jako początkowy dzień biegu terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia. W ciągu następnych 30 dni organ ma prawo "wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji". Dla oceny czy "wniesienie sprzeciwu" było skuteczne należy również wyjaśnić jak należy interpretować to pojęcie. W ocenie Sądu czynność prawna wniesienia sprzeciwu nie może być rozumiana inaczej jak tylko doręczenie decyzji zawierającej sprzeciw, a więc dopiero poinformowanie inwestora o sprzeciwie w ciągu 30 dni od doręczenia zgłoszenia należy uznać za skuteczne wniesienie sprzeciwu (podobne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/04, Lex nr 169408; z dnia 7.10.2004 r., sygn. akt IV SA 1244/03, Lex nr 160775; z dnia 28.07.2004 r. IV SA 623/03 Lex nr 158859). Nieco inaczej kwestię tą ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 79/06), przyjmując, iż termin ten jest zachowany, jeżeli w ciągu 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., a więc termin uważa się za zachowany, jeżeli przed upływem terminu pismo, a w tym przypadku decyzja wnosząca sprzeciw zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie akceptuje stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 99/04 ( LEX 2006 r. nr 189148 ), art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyłączną podstawę uzupełnienia brakujących dokumentów w zgłoszeniu pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Ponieważ art. 30 ust. 2 używa sformułowania "w określonym terminie" wydaje się, iż maksymalnym terminem, który należałoby zakreślić jest termin siedmiodniowy podobnie jak w art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast, gdy już z samej treści zgłoszenia wynika, że inwestor nie jest w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z wymaganiami art. 30 ust. 2, bezprzedmiotowym będzie wydawanie postanowienia, gdyż nie ma przeszkód, ażeby organ od razu skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu. To inwestor ma obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia, a organ tylko dokonuje czynności sprawdzających. Art. 30 ust. 2 stanowi m.in. "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada.....", więc od uznania organu zależy, czy dokumentacja jest odpowiednia, jeżeli już z samej treści zgłoszenia i załączonych dokumentów wynika, że inwestor nie będzie w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z przepisami należy skorzystać z instytucji sprzeciwu. Jak wspomniano wyżej wobec nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 30 ust. 2,3 i 4 Prawa budowlanego wydawanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 powinno być wyjątkiem sprowadzającym się do uzupełnienia oczywistych i podstawowych braków możliwych do uzupełnienia niezwłocznie, gdyż inwestor decydując się na uproszczoną formę rozpoczęcia procesu budowlanego poprzez zgłoszenie w przypadku wniesienia sprzeciwu z uwagi na braki zgłoszenia, może niezwłocznie po uzupełnieniu braków dokonać już prawidłowego i kompletnego zgłoszenia. Więc pozycja inwestora jako strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie zgłoszenia nie jest narażona na ujemne skutki formalnoprawne. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało dokonane w dniu 25 sierpnia 2006 r. (k. 14), a więc termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 25 września 2006 r. Decyzja zawierająca sprzeciw z dnia 21 września 2006 r. została doręczona skarżącej w dniu 16 października 2006 r. (k.19). Nadto jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłka zawierająca decyzję, w której organ I instancji wyraził sprzeciw została nadana w placówce pocztowej w dniu 12 października 2006 r. (datownik placówki nadawczej). Także nawet wówczas, gdy przyjmiemy za słuszne stanowisko wyrażone w powyżej przytoczonym wyroku NSA, iż termin będzie zachowany, jeżeli spełnione są wymogi z art. 57 § 5 k.p.a., to stwierdzić należy, iż organ terminu tego nie dochował. W związku z powyższym z dniem 26 września 2006 r. skarżąca mogła rozpocząć roboty budowlane, tak, więc decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 30 ust. 5 powołanej ustawy, poprzez nie dochowanie przewidzianego w tym przepisie terminu do wniesienia sprzeciwu. Dla porządku jedynie zaznaczyć należy, iż sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia powołanego wyżej przepisu nie nasuwa wątpliwości w tym zakresie, 31 dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu, inwestor może rozpocząć roboty budowlane, przy czym bez znaczenia jest czy zgłoszenie jest kompletne, czy też zawiera braki, do których uzupełniania inwestor został wezwany. Zgłoszenie, bowiem jest instytucją, mająca w myśl intencji ustawodawcy uprościć postępowanie związane z realizacją inwestycji w tych przypadkach, w których idzie o inwestycje drobniejsze. Zamiar uproszczenia /w stosunku do procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę/ nie oznacza rzecz jasna braku jakiejkolwiek kontroli zamierzeń inwestycyjnych ze strony organu. Jednakże reakcja organu w takich przypadkach powinna być zdecydowanie szybsza i mniej sformalizowana niż w przypadku inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, co wiąże się z tym, że zakres ustaleń organu przy zgłoszeniu budowy nie jest zwykle tak złożony. Funkcja sprzeciwu czy postanowienia o uzupełnieniu dokumentów nie może wiązać się z uzasadnionym oczekiwaniem na decyzję zawierającą sprzeciw, czy na postanowienie o uzupełnieniu dokumentów, mimo upływu wskazanego w ustawie terminu 30-dniowego. Powodowałoby to, bowiem stan niepewności dla inwestora, wykraczający poza ów termin 30-dniowy, a przy tym nieograniczony żadnym innym terminem, uniemożliwiający mu jakiekolwiek rozsądne planowanie inwestycji. W glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 prof. Janusz Borkowski stwierdza, iż " po uzupełnieniu dokumentów w terminie wyznaczonym przez organ, zgłoszenie staje się kompletne w rozumieniu prawa i z treści art. 30 ust. 2 zdanie trzecie wynika, ze organ nie może wnieść sprzeciwu z powodu wadliwości formalnej samego zgłoszenia". Z powyższego wynika, iż wykluczona jest powtórna kontrola zgłoszenia przez organ i wypełnienie warunków wydanego zgłoszenia przez inwestora powoduje skuteczność zgłoszenia. Jest to, więc jeszcze jeden argument potwierdzający "uproszczoną" formę postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie zgłoszenia. Intencja ustawodawcy odnośnie uproszczenia procesu budowlanego w prostych i nieskomplikowanych inwestycjach na pewno zasługuje na aprobatę, jednakże przepisy regulujące tę instytucję wymagają dopracowania, gdyż jak wynika z w/w poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych pojawia się szereg wątpliwości interpretacyjnych. Wydaje się, iż najbardziej racjonalnym stanowiskiem byłoby takie uproszczenie przepisów, ażeby organ miał możliwość albo zaakceptowania milcząco zgłoszeniu lub wniesienia sprzeciwu, jeżeli inwestor nie wypełni warunków określonych w art. 30 ust. 2, 3 i 4. Można by zrezygnować z możliwości wydawania postanowienia określonego w art. 30 ust. 2 gdyż może mieć ono wyłącznie rygor wniesienia sprzeciwu i niepotrzebnie przedłuża postępowanie, które ma być, co do zasady "uproszczone" a inwestor, zawsze może dokonać nowego kompletnego zgłoszenia. Co prawda w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, niemniej jednak wszechstronne wyjaśnienie instytucji sprzeciwu i terminu do jego wniesienia wymaga wypowiedzenia się również w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 w/w ustawy.