II GSK 106/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1997/06 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od M. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.360 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G., wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1997/06 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] a nadto stwierdził, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż w dniu [...] listopada 2005 r. w miejscowości P. na drodze krajowej nr 7 poddano kontroli drogowej pojazd – ciągnik marki I. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki W. o numerze rejestracyjnym [...], pozostający w dyspozycji T. Spółki Cywilnej K. M., M. G., kierowany przez M. I. Kierowca okazał do kontroli m. in. wypis nr 0001 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wystawionej na rzecz K. M. Z. U. – H. z siedzibą w P. oraz list przewozowy nr [...], w którym jako przewoźnika wskazano: T. S. C. K. M. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. G. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zdaniem organu licencja na wykonywanie transportu drogowego uprawnia do wykonywania tego rodzaju przewozów tylko tego przedsiębiorcę, któremu została ona udzielona. W przypadku wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej każdy ze wspólników powinien legitymować się licencją. M. G. nie legitymował się licencją, a taki stan rzeczy skutkuje karą w kwocie 8.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania M. G. od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że licencja na wykonywanie transportu drogowego udzielona jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie uprawnia drugiego wspólnika do wykonywania tego rodzaju przewozów, a zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), licencji nie można odstępować osobom trzecim, ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Odnosząc się zaś do zarzutu wykonywania transportu drogowego tylko przez wspólnika posiadającego licencję organ podał, że celem spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie m. in. transportu samochodowego towarowego i osobowego a z załączonej faktury VAT nr [...] wystawionej na spółkę cywilną T. wynika, że M. G. świadczył usługi transportowe. Na powyższą decyzję M. G. złożył skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną podał, iż nieuprawniony jest pogląd, zgodnie z którym w świetle obowiązującego prawa każdy wspólnik spółki cywilnej świadczącej transport drogowy powinien mieć własną licencję na prowadzenie tej działalności. W uzasadnieniu wyroku wskazano m. in., że bezspornie, w świetle uregulowań art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, natomiast przedsiębiorcami są poszczególni jej wspólnicy. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, fakt, że będący odrębnymi przedsiębiorcami, wspólnicy spółki cywilnej utworzyli tę organizację o wspólnym celu gospodarczym, nie pozostaje bez wpływu na ich status (tak: A. W. Wiśniewski, Prawo o spółkach, Warszawa 1990, t. I s. 43 i 47). Spółka jako całość realizuje wspólny dla wspólników cel gospodarczy, przedsiębierze i prowadzi działalność gospodarczą. Nadto posiada majątek stanowiący współwłasność łączną wspólników i może zaciągać zobowiązania. Zdaniem Sądu spółka cywilna funkcjonuje w obrocie gospodarczym jako odrębny podmiot inny niż poszczególni wspólnicy. Sąd wskazał, że art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga odpowiedniej licencji, tę zaś udziela się przedsiębiorcy, a więc m. in. osobie fizycznej – prowadzącej przedsiębiorstwo także w formie spółki cywilnej. Zdaniem Sądu licencja udzielona przedsiębiorcy – wspólnikowi spółki cywilnej, spełniającemu warunki ustawowe do otrzymania licencji na wykonywanie transportu drogowego uprawnia wszystkich wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego – prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego. Żaden przepis ustawy nie mówi o mnogości licencji koniecznych do prowadzenia jednego wspólnego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, przyjęcie przez ustawodawcę, że podjęcie transportu wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy, nie oznacza wcale, że mający licencję przedsiębiorca musi swoją działalność podejmować w pojedynkę albo wespół z innym przedsiębiorcą posiadającym odrębną licencję. Takie rozwiązanie, zdaniem Sądu, nie ma żadnego uzasadnienia a przyjęcie go stawiałoby wspólników spółek cywilnych w gorszej sytuacji, niż wspólników innych spółek, co do spełnienia wymogów koniecznych do uzyskania licencji i byłoby sprzeczne z zasadą praworządności zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, z punktu widzenia realizowania celów ustawy oraz jej literalnym brzmieniem, licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego we wskazanej przez niego formie prawnej. Także w formie spółki cywilnej. Stąd Sąd I instancji uznał, że wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 11 ust. 1, 12 ust. 1, 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 ww. ustawy oraz Lp. 1. 1. 1. załącznika do tej ustawy; Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że w jego ocenie pogląd Sądu I instancji jakoby z przepisów ustawy transportowej nie wynikał obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej, w istocie narusza zasadę praworządności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ stwarza możliwość obejścia przepisów ustawy transportowej, w szczególności przez dopuszczenie wykonywania przewozów drogowych przez osoby, które nie spełniają podmiotowych warunków niezbędnych do uzyskania licencji, np. w zakresie wymogu niekaralności (art. 5 ust. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy). Nadto podniesiono, że nic nie stoi na przeszkodzie, by udzielić jednej licencji wielu przedsiębiorcom działającym wspólnie w formie spółki cywilnej, jeżeli z przyczyn np. podatkowych taką decyzję podjęli. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego takiego zakazu nie można się dopatrzyć na gruncie art. 5 ust. 3 in principio ustawy transportowej a z procesowego punktu widzenia nie ma przeszkód do prowadzenia jednego postępowania wobec wielu podmiotów prawa (art. 62 k.p.a.). Skoro więc z przyczyn podatkowych strony prowadzą działalność w formie spółki cywilnej i żądają udzielenia jednej licencji przewozowej, to wówczas brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia takiego wniosku. Nie sprzeciwia się wydaniu takiej decyzji art. 11 ust. 1 ustawy transportowej. Uzyskawszy "wielopodmiotową decyzję" każdy ze wspólników jest uprawniony do wykonywania przewozów w ramach utworzonej spółki i nie narusza ustawowego obowiązku posiadania licencji a nadto istnieje pewność co do tego, że każdy wspólnik poddany był procedurze weryfikacji zgodnie z przepisami ustawy transportowej. Organ stwierdził także, iż uznanie, że przez uczestnictwo w spółce cywilnej można "rozciągnąć" uprawnienia wynikające z licencji na innych wspólników, narusza samą naturę decyzji administracyjnych cechujących się podwójną konkretnością, jak i art. 13 ust. 1 ustawy transportowej, w którym taki zapis wprowadzono. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych. Argumenty przemawiające za uwzględnieniem jego wniosku zawarł w uzasadnieniu pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Tego rodzaju sformułowanie znajduje uzasadnienie w fakcie, iż Sąd I instancji nie określił dokładnie, jaki stan faktyczny występuje w sprawie, nie odnosząc się do zarzutów i twierdzeń M. G. w tym względzie. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. generalnie nie kwestionował stanowiska organów administracji publicznej, iż licencja udzielona innemu wspólnikowi spółki cywilnej nie uprawniała skarżącego do wykonywania transportu drogowego. Odnosząc się do sfery ustaleń faktycznych uzasadniał tezę, że przewóz, w związku z którym doszło do kontroli ze strony inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, wykonany był przez drugiego wspólnika spółki cywilnej K. M. Sąd I instancji do tego zarzutu nie ustosunkował się. Wywiódł natomiast ogólne stwierdzenie, że w przypadku udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego skutki udzielenia licencji uprawniają wszystkich wspólników spółki cywilnej (ewentualnie spółkę cywilną jako pewną całość), prowadzących wspólnie działalność w zakresie transportu drogowego, do wykonywania przewozów. Takie też stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że nie jest ono słuszne. Jak wynika z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym wymaga licencji podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, w tym każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej. Licencje są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (D. R. Kijowski: Pozwolenie w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 70 i n.; M. Waligórski, Nowe prawo..., s. 273 i n.). Jak wynika z art. 5 ust. 3 in principio ustawy o transporcie drogowym, licencji na podjęcie wykonywanie transportu drogowego udziela się przedsiębiorcy, który jest indywidualne określony, w tym poprzez wskazanie siedziby i adresu (art. 11 ust. 1 pkt 5) wymienionej ustawy). Ponieważ licencja udzielana jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej skierowanym do konkretnie oznaczonego adresata – przedsiębiorcy, to już z tego powodu nie można skutecznie wywodzić, że wywołuje skutki wobec innych niż przedsiębiorca podmiotów. Uprawnienia nadane licencją – udzielonym w sferze prawa publicznego pozwoleniem na prowadzenie określonej działalności gospodarczej są ściśle związane z podmiotem, który uzyskał licencję. Nie mają charakteru praw majątkowych, nie są więc składnikiem wspólnego majątku (przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). Nie mogą być przenoszone na inne podmioty, co wprost potwierdza unormowanie zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto określony w art. 5 ust. 3 pkt 1 tej samej ustawy wymóg dobrej reputacji odnosi się do indywidualnie określonego przedsiębiorcy, a w przypadku przedsiębiorców wyposażonych w osobowość prawną lub prowadzących działalność w formie spółek osobowych, odpowiednio, do organu zarządzającego lub osób zarządzających. W przypadku spółki cywilnej brak regulacji określającej podmioty, których reputacja podlegałaby badaniu. Wszystkie te okoliczności pozostają w sprzeczności z koncepcją objęcia uprawnieniami wynikającymi z licencji udzielonej wspólnikowi spółki cywilnej innego wspólnika, niewymienonego w licencji. Sąd I instancji wywiódł, że spółkom cywilnym, których wspólnicy dążą do osiągnięcia celu gospodarczego w zakresie transportu drogowego, przypisać należy podmiotowość w obrocie również w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Stanowisko takie nie jest uprawnione. Jak wynika z art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c., spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym wywołującym skutki pomiędzy wspólnikami. W doktrynie tradycyjnie wyróżniono, między innymi, spółkę cywilną zewnętrzną kwalifikowaną, którą traktowano jako występujące w obrocie przedsiębiorstwo. Tego rodzaju spółkom przypisywano w przeszłości podmiotowość w obrocie prawnym, między innymi zdolność upadłościową i układową czy też podmiotowość w stosunkach pracy. Takie stanowisko doktryny i orzecznictwa znajdowało uzasadnienie w unormowaniach zawartych w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.). Zgodnie z wymienionymi regulacjami spółki cywilne były podmiotami gospodarczymi, o ile prowadziły działalność gospodarczą. Dlatego też pod rządami ostatnio wymienionych przepisów ukształtowały się poglądy doktryny i orzecznictwo przypisujące spółkom cywilnym prowadzącym działalność gospodarczą szeroko rozumianą podmiotowość prawną (szerzej: J Gudowski [w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga trzecia, Zobowiązania, Warszawa 1997 r., str. 417-418). W aktualnym stanie prawnym podtrzymywanie omawianego stanowiska nie znajduje uzasadnienia. Art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie stanowi, że za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Podmiotem gospodarczym jest więc wspólnik spółki cywilnej a nie spółka. Sytuacja taka nie ulega zmianie nawet wtedy gdy wspólnicy spółki cywilnej dążą do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego poprzez prowadzenie przedsiębiorstwa, na przykład transportowego (szerzej: Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Podobne wnioski wyprowadzane są na tle zbliżonego unormowania zawartego w art. 5 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.), (por.: Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, Zakamycze, 2003). Ponieważ nie ma oparcia w przepisach prawa ogólna zasada, że spółkom cywilnym prowadzącym działalność gospodarczą przysługuje podmiotowość prawna, powoływane przez Sąd I instancji szczegółowe regulacje z zakresu prawa podatkowego i statystyki nie mogą być odczytywane jako przejaw szerszej tendencji. W ustawie o transporcie drogowym brak unormowania, z którego, choćby pośrednio, możnaby wyprowadzać wniosek, że ustawodawca przyznaje spółkom cywilnym podmiotowość prawną w zakresie prawa transportowego. Prowadzi to ostatecznie do stwierdzenia, że udzielenie licencji wspólnikowi spółki cywilnej licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego nie może być rozumiane jako udzielenie licencji spółce cywilnej. Odnosi skutek jedynie wobec podmiotu wymienionego w licencji. Dopuszczalność wnoszenia do spółki wkładu w postaci świadczenia usług (art. 861 § 1 k.c.) nie może przy tym prowadzić do przeniesienia niemogącej stanowić przedmiotu obrotu licencji (uprawnień z licencji) wydanej wspólnikowi świadczącemu usługi na pozostałych wspólników. Bez istotnego znaczenia pozostają wskazywane przez Sąd I instancji negatywne dla wspólników spółki cywilnej skutki uznania, że wspólnik nielegitymujący się licencją na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wykonuje przewozy niezgodnie z prawem. W tej kwestii wystarczające jest stwierdzenie, że pod rządami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i innych ustaw spółka cywilna nie jest formą prowadzenia wspólnej działalności preferowaną przez prawo. Korzystne rozwiązania w zakresie podatku VAT skierowane są wyłącznie do drobnych przedsiębiorców. Nie ma przeszkód, by działalność w dziedzinie transportu prowadzić w formach, o których wprost mowa w ustawie o transporcie drogowym, a więc w zgodzie z wolą wyrażoną przez ustawodawcę. Doszukiwanie się wymagającej zapełnienia luki w prawie nie ma uzasadnienia. Ostatnio sformułowane stanowisko wywołuje odmienne skutki w różnych stanach faktycznych. W niniejszej sprawie nie jest jasne, który z dwóch wskazywanych przez strony stanów faktycznych rzeczywiście występuje. Jeżeli przewóz został wykonany wyłącznie przez wspólnika (przedsiębiorcę), któremu wydano licencję, możliwe byłoby przyjęcie, że przewóz wykonano na podstawie licencji. Warunkiem uzasadniającym taki wniosek byłoby jednak ustalenie, że kierujący pojazdem w chwili kontroli kierowca zatrudniony był wyłącznie przez tego wspólnika. W przypadku gdy podmiotami zatrudniającymi są inne jeszcze osoby nie możnaby do przewozu odnieść wymienionego w art. 5 ust. 3 pkt 4) ustawy o transporcie drogowym warunku spełniania określonych przesłanek przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy i zatrudnionych przez przedsiębiorcę (a nie przedsiębiorców) kierowców. W innym stanie faktycznym polegającym na wykonaniu przewozu przez wspólników, w tym przez wspólnika nielegitymującego się licencją, tylko wspólnik, któremu wydano licencję działałby w zgodzie z wymogami ustawy o transporcie drogowym. W aktualnym stanie niniejszej sprawy nie ma możliwości występowania innych jeszcze stanów faktycznych, nie ma więc potrzeby wypowiadania się na ich temat. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu a podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 tej ustawy.