II GSK 287/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1403/06 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z budżetu Unii Europejskiej dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (nazywanej dalej ARiMR) z dnia [...] października 2003 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], którą odmówiono T. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. T. K. prowadzi pasiekę składającą się z 90 rodzin pszczelich. Wniosek o pomoc finansową na działanie w zakresie wsparcia gospodarstw niskotowarowych złożył w dniu [...] lutego 2005 r., dołączając do niego plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dokumentację własności gospodarstwa, zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w N. o podleganiu wnioskodawcy − z mocy ustawy − ubezpieczeniu społecznemu rolnika w zakresie emerytalno-rentowym, wypadkowym, chorobowym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. − orzekając w sprawie, po uchyleniu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wcześniejszej decyzji organu I instancji i wyznaczeniu go przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy − decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.); dalej powoływanej jako ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.; oraz § 6 ust. 6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870); dalej powoływane jako rozporządzenie RM z dnia 7 grudnia 2004 r. − odmówił T. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Definicje te zawarte są natomiast w planie rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z jego uregulowaniami, gospodarstwo rolne to gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Z przedłożonych natomiast przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że jest on właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,1 ha, w tym 0,00 ha użytków rolnych. W odwołaniu od tej decyzji T. K. podniósł, że w żadnych aktach prawnych nie ma wymogu posiadania 1 ha użytków rolnych w przypadku chęci uczestnictwa w działaniu − wspieranie gospodarstw rolnych. W planie rozwoju obszarów wiejskich (który w pkt 9.4.6 określa kryteria dostępu do tej pomocy) nie ma tego wymogu. Również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. go nie określa, podobnie jak "ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności". Ponadto, jak zaznaczył odwołujący się − w decyzji Komisji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych − pszczelarstwo zostało zaklasyfikowane jako szczególny rodzaj gospodarki rolnej (w grupie mieszanych gospodarstw rolnych pod nr kodu 8231). Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR − Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zauważył, że różne sposoby definiowania gospodarstwa rolnego wynikają z funkcji przewidzianej w danych aktach prawnych. To powoduje zaś brak uniwersalnej definicji gospodarstwa rolnego, jak i działalności rolniczej. Jedną z przyczyn różnicowania ww. pojęć są programy wsparcia. Według organu odwoławczego w przypadku gospodarstwa niskotowarowego jednym z wyróżników jest powierzchnia, bo głównie jej wielkością determinowane są zdolności produkcyjne (towarowość) danego gospodarstwa. Wobec braku definicji gospodarstwa rolnego w rozporządzeniu RM z dnia 7 grudnia 2004 r. należało odwołać się "do aktów wyższego (ogólniejszego) rzędu" i przyjąć znaczenie tych pojęć w planie rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie zaś z pkt 9.2.2. tego planu, zawierającym wspólne definicje, definicja gospodarstwa rolnego stanowi, iż gospodarstwo rolne, to gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. W związku z tym gospodarstwo o powierzchni 10 arów nie może być uznane za spełniające kryteria niezbędne do przychylenia się do wniosku strony. W skardze na opisaną wyżej decyzję T. K. zgłosił zarzuty: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., a także obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), powoływanego dalej jako obwieszczenie MRiRW z dnia 15.11.2004 r. 2) nieuwzględnienie, że przepisy rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. warunkują wspieranie gospodarstw niskotowarowych określanych wielkością ekonomiczną, a nie wielkością użytków rolnych, 3) "naruszenie aktów prawnych Unii Europejskiej", które nie określają jednoznacznie wymogu posiadania 1 ha użytków rolnych − w szczególności "rozporządzenia Rady WE 1257/1999", a także "ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko dodano, że ze wsparcia dotyczącego gospodarstw niskotowarowych wyłączone są - zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działy specjalne, chyba że taka działalność rolnicza prowadzona jest na powierzchni obejmującej 1 ha użytków rolnych. Tym samym aktualną na gruncie planu rozwoju obszarów wiejskich (nazywanego dalej też PROW) i gospodarstw rolnych pozostaje definicja gospodarstwa rolnego zawarta w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), powoływana dalej jako ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r., odsyłająca do Kodeksu cywilnego "uzupełnionego warunkiem posiadania minimum 1 ha powierzchni". W związku z tym stwierdzić należy, że gospodarstwo o powierzchni 10 arów nie jest gospodarstwem rolnym w rozumieniu gospodarstw niskotowarowych i tego ustalenia nie zmienia fakt prowadzenia na jego terenie tak specyficznej działalności jak pszczelarstwo. Uchylając w wyniku rozpoznania skargi decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zaznaczył na wstępie, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jako szczególna forma wsparcia finansowego dla Nowych Państw Członkowskich wprowadzona została Traktatem Akcesyjnym dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. UE.L.03.236.33). Traktatem Akcesyjnym zmienione zostało Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR; dalej Rozporządzenie Rady (WE) z dnia 17 maja 1999 r. nr 1257/1999; poprzez dodanie rozdziału IXa zatytułowanego Szczególne Środki dla Nowych Państw Członkowskich. W rozdziale tym art. 33b zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego: "Dla celów niniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza gospodarstwo produkujące głównie na własne potrzeby, ale również sprzedające część swojej produkcji". W Polsce zadania i właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. Jej art. 2 ust. 1 określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Natomiast po przyjęciu planu przez Komisję Europejską, Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania ...pomocy finansowej na działania objęte planem..., mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską, a minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim (art. 3 ust. 2 omawianej ustawy). W oparciu o delegację zawartą we wskazanej ustawie wydane zostało rozporządzenie RM z dnia 7 grudnia 2004 r., którego § 3 określa przesłanki jakie musi spełniać producent rolny (będący osobą fizyczną), aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jedną z tych przesłanek jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW /ESU/ w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Również ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Definicję gospodarstwa rolnego zawarto natomiast w PROW (pkt 9.2.2). Natomiast w pkt 9.4. dotyczącym działania 2, czyli wspieranie gospodarstw niskotowarowych, brak jest tej definicji zawierającej kryterium powierzchni użytków rolnych, podczas gdy w innych częściach planu dotyczących innych działań znajdują się definicje posługujące się tym kryterium. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. kwestią pierwszoplanową wymagającą oceny w sprawie jest ustalenie charakteru prawnego PROW. Ustalenie to implikuje bowiem rozstrzygnięcie, czy treść PROW może być podstawą prawną orzekania merytorycznego w formie decyzji administracyjnej. Problematyka źródeł prawa uregulowana została w rozdziale III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako Konstytucja RP. Źródło prawa zewnętrznego reguluje art. 87 Konstytucji RP, stanowiąc, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Problematykę źródeł prawa wewnętrznego reguluje natomiast art. 93 ust. 1 i zalicza do nich uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, które mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia wydawane są na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W ocenie Sądu I instancji, PROW stanowi jedynie źródło prawa wewnętrznego, z którego treści nie można wywodzić podstawy do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej. Adresatem PROW była przede wszystkim Rada Ministrów, która wydała rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. Dopiero to rozporządzenie jest aktem prawa zewnętrznego i może stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej. Rozporządzenie to zaś ani ustawa zawierająca delegację do jego wydania nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego, posługującej się kryterium powierzchni użytków rolnych. Definicji takiej nie zawiera również art. 33b rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. W takim stanie prawnym przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko gospodarstw rolnych, które spełniają kryterium powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, nie znajduje w ocenie Sądu I instancji uzasadnienia. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył w całości wskazany wyrok, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. pkt 9.2.2. PROW przez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że PROW nie ma przymiotu źródła prawa, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej nazywanego TWE) przez jego nieuwzględnienie, wskutek przyjęcia, iż decyzja Komisji Europejskiej jest bez znaczenia w przedmiocie sprawy, 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 TWE przez jego niezastosowanie, wskutek przyjęcia, iż zatwierdzenie PROW decyzją Komisji Europejskiej nie odnosi skutków płynących z tej zasady. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zawierał też żądanie zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że PROW wprowadzony poprzez obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r., który to fakt "winien determinować rozwiązanie w przedmiocie sprawy". Zgodnie bowiem z art. 249 TWE decyzje wiążą adresatów, do których są skierowane. Nie może więc budzić wątpliwości, że zatwierdzenie decyzją Komisji Europejskiej powoduje obowiązek stosowania PROW przez Rzeczpospolitą Polską. W przypadku zaś, gdy państwo członkowskie nie zastosuje się do tychże zapisów regulacje traktatowe są jednoznaczne (rodzą odpowiedzialność państwa członkowskiego z mocy art. 226 TWE). Sąd I instancji pominął też treść art. 10 TWE, który wyraża zasadę lojalności i szczerej współpracy. Z zasady lojalności wynika obowiązek stosowania prawa wspólnotowego w prawie krajowym, przestrzegania prymatu prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym oraz odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktu zatwierdzenia PROW przez Komisję Europejską jest według skargi kasacyjnej "koronnym dowodem" na to, że organy Agencji miały prawo, a nawet obowiązek, wydania przyjętej treści decyzji. Kryterium powierzchni 1 ha ma bowiem umocowanie w PROW. W sprawie zachodzi konieczność spojrzenia na przedmiot sprawy w ujęciu prawa wspólnotowego, a decyzje w świetle art. 249 TWE są aktami prawa pochodnego. Prawo wspólnotowe zaś, co nie budzi również żadnej wątpliwości, korzysta z prymatu pierwszeństwa w stosunku do krajowego porządku prawnego. Tak więc powoływanie się na Konstytucję RP nie było w sprawie adekwatne. Zatwierdzenie decyzją Komisji Europejskiej PROW odnosić winno skutek w postaci stosowania wprost jego zapisów, co oznacza, że organy administracyjne nie mogły spojrzeć na sprawę "li tylko przez pryzmat art. 87 ust. 1 Konstytucji RP". Odpowiadając na skargę kasacyjną T. K. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny − zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 p.p.s.a., odnieść się należało do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Tylko bowiem w kwestiach poruszanych przez składającego skargę kasacyjną, a nie w obszarze wszelkich zagadnień łączących się w ogóle z konkretną sprawą Naczelny Sąd Administracyjny władny był się wypowiadać. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikające z art. 183 § 2 p.p.s.a. zostały zatem ukształtowane odmiennie niż to jest w przypadku wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide art. 134 p.p.s.a.). Z zasady, związania granicami skargi kasacyjnej wynika też − co warto podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może podejmować kroków mających na celu sanowanie, czy też korygowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie hipotez co do zamierzeń składającego skargę kasacyjną, jeżeli nie zostały one wprost wyrażone w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wobec tego rozpatrywać sprawy w aspekcie przepisów, które nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i mógł mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej musi wskazywać przepis prawa materialnego lub procesowego, mający zastosowanie w sprawie, podawać na czym − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − polegało naruszenie tego przepisu dokonane w zaskarżonym wyroku oraz − w przypadku przepisu postępowania − dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, stwierdzić trzeba najpierw, iż wbrew twierdzeniu zawartemu w pierwszym z nich Sąd I instancji wcale nie prezentował stanowiska, iż PROW nie ma (w ogóle) przymiotu źródła prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. podniósł tylko, iż PROW nie może być zaliczany do źródeł prawa "zewnętrznego" − powszechnie obowiązującego w ujęciu art. 87 Konstytucji, mogącego stanowić podstawę do wydawania decyzji administracyjnej. Stanowi on bowiem, jak podniósł Sąd I instancji tylko źródło "prawa wewnętrznego" w ujęciu art. 93 Konstytucji RP, biorąc pod uwagę formę w jakiej wszedł on do porządku prawnego RP. Tej tezy Sądu I instancji skarga kasacyjna zresztą nie zwalcza (co sprawia, iż nie mogły się one stać przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie mógł zajmować się przy rozpoznawaniu sprawy problematyką trafności wypowiedzi Sądu I instancji na tle art. 87 i 93 Konstytucji RP). Skarga kasacyjna zarzucała Sądowi I instancji ograniczenie się do zajęcia stanowiska sprawy przez "pryzmat art. 87 Konstytucji RP", a "determinujące" dla wyniku sprawy winno być (wg Agencji) spojrzenie na walor PROW jako źródła prawa z racji jego zatwierdzenia decyzją Komisji Europejskiej. Ta kwestia (jej ocena) ma zatem kluczowe znaczenie przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Na niej bowiem zbudowano zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty i w jej kontekście przeprowadzono wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można powiedzieć, że Sąd I instancji nie dostrzegł przyjęcia PROW przez Komisję Europejską. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (vide k. 10, 11) wynika bowiem wprost odnotowanie tej okoliczności. Inną sprawą jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. – podając motywy rozstrzygnięcia – nie wyciągnął z racji przyjęcia PROW przez Komisję Europejską takich wniosków jakie zaprezentowała skarga kasacyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej zasadzające się na twierdzeniu, iż z racji zatwierdzenia PROW decyzją Komisji Europejskiej wynikała konieczność traktowania zapisów tego planu jako podstawy materialnoprawnej wydania w sprawie decyzji administracyjnej w relacji do T.K. Zgodnie bowiem z art. 249 zd. IV TWE decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Nie jest sporne w sprawie, że decyzja Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. zatwierdzająca PROW, skierowana została wyłącznie do Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa, a nie jej obywateli. Nie można zatem powiedzieć, że decyzja ta wiązała i mogła być stosowana w kraju bezpośrednio, tak jak np. ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (vide art. 249 zd. II TWE). Rzeczą Państwa − w wyniku wydania omawianej decyzji − było natomiast zadbanie o przeniesienie w stosownej formie konsekwencji wiążącej je decyzji do krajowego porządku prawnego (z uwzględnieniem obowiązującego w nim konstytucyjnego rodzaju źródeł prawa powszechnie obowiązującego) tak, aby uregulowania PROW mogły być traktowane, jako podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do jego obywateli. Wskazana decyzja Komisji Europejskiej pozostawiała w tym zakresie pełne pole do działania przez Państwo. Nie było przeszkód, aby prawodawca definicję gospodarstwa rolnego zawartą w pkt 9.2.2. PROW, (jeżeli miałaby się ona oczywiście odnosić również do działania w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych) przeniósł np. do treści rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., skoro jego § 3 poświęcony został właśnie wskazaniu warunków uzależniających dokonanie konkretnego rodzaju płatności. Należy wyraźnie zaznaczyć, że PROW przez sam fakt zatwierdzenia decyzją Komisji Europejskiej nie stał się aktem prawa wspólnotowego, w związku z tym do analizy jego skutków stosować należało w pełni kryteria wynikające z polskiego porządku konstytucyjnego, zwłaszcza co do oceny pod kątem zakwalifikowania go do źródła prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę wydawania decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie przedstawiła zaś krytyki wypowiedzi zawartych w wyroku Sądu I instancji w świetle tych kryteriów, koncentrując się na podnoszeniu znaczenia wydania decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. Zważyć też trzeba, że powołany w skardze kasacyjnej art. 10 TWE nie może być wykorzystywany jako usprawiedliwienie dla Państwa w zaniechaniu dokonywania we właściwej formie przeniesienia skutków wydanej w stosunku do niego decyzji Komisji Europejskiej do krajowego porządku prawnego. Z przepisu tego wynika bowiem w szczególności, że Państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ze sformułowania "właściwe" wnosić można, że to rolą Państwa jest też dobranie takiej formy działania, aby urzeczywistnienie celu określonego w tym przepisie było możliwe. Art. 10 TWE nie jest zatem wbrew intencji skargi kasacyjnej argumentem przemawiającym za uwzględnieniem tego środka zaskarżenia (przepis ten nie może bowiem legitymizować decyzji, dla których nie stworzono w istocie właściwej podstawy prawnej do orzekania w postępowaniu administracyjnym). Na zakończenie wypada zaznaczyć, że na gruncie art. 174 p.p.s.a. zarzuty mogą być formułowane zarówno w stosunku do prawa materialnego, jak i procesowego tylko wtedy, gdy dany przepis może mieć zastosowanie w sprawie jako podstawa orzekania. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.