I OSK 644/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge - Lissowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego K. K. J., M. Sz. Spółka Jawna z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1426/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego K. K. J., M. Sz. Spółka Jawna z/s w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [... nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...], a także decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego K. K. J., M. Sz. Spółka Jawna z/s w [...] kwotę 445zł (czterysta czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1426/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego K. K. J., M. Sz., Sp. Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. W uzasadnieniu wskazano na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371 z późn. zm.) stanowi, iż przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli: a) zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu, b) wydano w stosunku do tych osób prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz: a) nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, b) rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa, c) odstąpił licencję osobie trzeciej, d) zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, a w szczególności nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, transportu drogowego co najmniej przez 6 miesięcy, e) rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców. Przepis ust. 2 art. 15 stanowi z kolei, że cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Jest faktem bezspornym w tej sprawie, że wspólnicy skarżącej Spółki Jawnej "K." J. K. i S. M. zostali skazani prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 grudnia 2002 r. sygn. akt II K 910/01 za popełnienie przestępstwa karnego skarbowego. Skarżąca Spółka przestała w związku z tym spełniać wymóg dobrej reputacji, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, a więc tym samym przestała spełniać wymagania uprawniające do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Organ administracji był związany ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego sądu, co do faktu popełnienia przestępstwa przez wspólników Spółki J. K. i S. [...] i nie mógł czynić w toku postępowania administracyjnego własnych ustaleń w tym zakresie. Działania podjęte przez wspólników skarżącej Spółki tj. wystąpienie przez nich z wnioskiem o wznowienie postępowania karnego zakończonego prawomocnym wyrokiem skazującym, a następnie z prośbą o ułaskawienie poprzez wcześniejsze zatarcie skazania, nie zmieniają faktu, że skarżąca Spółka przestała spełniać wymóg z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ w tej sprawie, stanowił wprawdzie, że cofnięcie licencji w przypadkach, o których mowa między innymi w ust. 1 pkt 2 lit. a poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji, jednak w ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował wykładnie celowościową tego przepisu, iż nie ma on zastosowania w przypadku utraty uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a. Decyzja o cofnięciu licencji nie została więc poprzedzona pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego naruszenia przepisów zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji. Pisemne ostrzeżenie o którym mowa w tym przepisie ma bowiem na celu doprowadzenie do sytuacji zaniechania naruszania przepisów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego, a więc doprowadzenie do sytuacji, że po otrzymaniu ostrzeżenia eliminuje on nieprawidłowości i dalej prowadzi już działalność w zakresie transportu drogowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykładnia literalna przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym prowadziłaby natomiast w tym wypadku do sytuacji, że organ kierując do przedsiębiorcy pisemne ostrzeżenie działałby ze świadomością, że usunięcie przez niego naruszenia prawa nie jest możliwe. Skarżąca Spółka Jawna, na skutek otrzymanego ostrzeżenia, nie mogła bowiem doprowadzić do wyeliminowania sytuacji, że jej wspólnicy J. K. i S. M. przestali spełniać wymóg dobrej reputacji z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż zostali oni skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo karne skarbowe. Art. 15 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakłada na organ licencyjny obowiązek cofnięcia licencji w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych w tym przepisie; decyzja w tym wypadku nie należy do sfery uznania administracyjnego organu. Organ, w tym stanie faktycznym, był więc zobowiązany wydać decyzję cofającą skarżącej Spółce licencję przewozową na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy. W ocenie Sądu, wykładnię celowościową art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym zastosowaną w tym wypadku przez organ, należy uznać za prawidłową. Interpretacja prawa musi bowiem uwzględniać zarówno tekst prawa, jak i społeczny sens jego wydania. Przez społeczny sens jego wydania należy natomiast rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydane zostały interpretowane przepisy. Gdyby uwzględnić interpretację literalną zastosowaną przez stronę skarżącą to prowadziłoby to do absurdalnego wniosku, że dopiero dwukrotne skazanie wspólników spółki "K." prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego wymienionego w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym pozbawiałoby ją możliwości prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego. Potwierdzeniem prawidłowości zastosowanej przez organ interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jest zmiana treści tego przepisu wprowadzona przez art. 1 pkt 6 lit b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), która weszła w życie z dniem 21 października 2005 r. W wyniku tej zmiany dodane zostało do ust 2 art. 15 zdanie, że "przepisu tego nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a". W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez błędną jego wykładnię, polegającą na: a) dokonaniu błędnej wykładni językowej i uznaniu, iż przepis ten wymaga, aby na skutek "pisemnego ostrzeżenia" możliwe było doprowadzenie przez "przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego ... do sytuacji, że po otrzymaniu ostrzeżenia eliminuje on nieprawidłowości i dalej prowadzi już działalność w zakresie transportu drogowego zgodnie z obowiązującymi przepisami," podczas, gdy przepis ten nie wymaga usunięcia stanu nieprawidłowości, a jedynie wymaga nie dopuszczenia do przypadku ponownego naruszenia przepisów, b) bezpodstawnym zastosowaniu wykładni celowościowej podczas, gdy wykładnia językowa była dostateczna do ustalenia treści przepisu i w sposób dostateczny określała jego cel, co spowodowało ustalenie przez Sąd znaczenia przepisu w sposób sprzeczny od zamierzonego przez ustawodawcę, c) zastosowaniu wykładni celowościowej i nie wskazaniu celu przepisu, a także na naruszenie przepisu postępowania: art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez nie zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Prezydenta RP wniosku o zastosowanie w stosunku do J. K. i Sz. M. wniosku o zastosowanie prawa łaski, co miało istotny wpływa na wynik sprawy, ponieważ Prezydent RP postanowieniami z dnia 16 grudnia 2005 roku skorzystał w stosunku do nich z prawa łaski przez zarządzenie zatarcia ich skazania, Na tej podstawie wniesiono o: a/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku uznania, iż dla wzruszenia zaskarżonego wyroku dostateczne jest już tylko naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji wydanych przez Ministra Infrastruktury [...] za nr [...] i [...] za nr [...], którą cofnął udzieloną skarżącemu licencję przewozową, b/ zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni zarówno językowej, jak i pozajęzykowcj art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przepis ten nie wymaga, jak chce tego Sąd, aby pisemne ostrzeżenie doprowadziło do usunięcia już zaistniałej nieprawidłowości. Przepis ten wymaga niedopuszczenia do ponownego naruszenia wskazanych przepisów. Dopiero stwierdzenie ponownego naruszenia prawa powoduje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia licencji. W sposób oczywiście błędny dokonana przez Sąd wykładnia językowa przepisu art. 15 ust. 2 spowodowała, że rozpoczął on pozajezykowe poszukiwania rozumienia tekstu. Doprowadziło to Sąd do posłużenia się pierwszą ze znanych wykładni pozajęzykowych; wykładnią celowościową /tzw. teleologiczną/. Na podstawie tej wykładni Sąd uznał, że przepis ten nie wymaga, w przypadku naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wcześniejszego pisemnego ostrzeżenia. Posłużenie się wykładnią celowościową ma zmierzać do ustalenia celu prawa. Tak się nie stało w przedmiotowej sprawie. Sąd nie wskazał celu, teleologicznego rozumienia art. 15 ust. 2. Cele nadrzędne, które powinny być uwzględnione w przedmiotowej sprawie, są określone w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Z jednej strony, zgodnie z art. 8 organy władzy publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, zaś z drugiej zgodnie z art. 22 ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na interes publiczny. Dokonana przez Sąd teleołogiczna wykładnia spowodowała, że Minister Infrastruktury nie działa w granicach prawa, a skarżący został ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej bez ustawy i bez względu na ważny interes publiczny. Sąd powołał się na "społeczny sens" wydania przepisu art. 15 ust. 2 (str. 7), jednak tego społecznego sensu nie przedstawił. Podstawowym społecznym sensem nie cofania koncesji ze względu na jednorazowe ukaranie, jest już to, że skutkiem cofnięcia koncesji jest zmuszenie skarżącego do ograniczenia prowadzenia działalności i zmniejszenia ilości osób zatrudnianych. Wydaje się, że Sąd takiego społecznego sensu, nie wziął pod uwagę. Niezależnie od powyższych zarzutów należy wskazać na bezpodstawne uznanie przez Sąd, że "Skarżąca Spółka Jawna, na skutek otrzymania ostrzeżenia, nie mogła bowiem doprowadzić do wyeliminowania sytuacji, że jej wspólnicy J. K. i S. M. przestali spełniać wymóg dobrej reputacji z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż zostali oni skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo karne skarbowe. Taki wniosek jest wadliwy. Sąd zapomniał o dwóch instytucjach: wznowieniu postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem i prawie łaski. Prezydent RP postanowieniami wydanymi w dniu 16 grudnia 2005 roku skorzystał z prawa łaski i zarządził zatarcie skazania J. K. i S. M.. Prezydent RP wydał obydwa postanowienia w dwa dni po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Sąd wiedział, że w sprawie J. K. i S. M. został złożony wniosek o zastosowanie prawa łaski i że Sąd Rejonowy w [...] przychylił się do prośby o ułaskawienie i nadał sprawie dalszy bieg. W tym stanie rzeczy Sąd powinien, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesić postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania o ułaskawienie. Z powodu tego zaniechania mimo, iż J. K. i S. M. zostali ułaskawieni, to i tak są pozbawienia koncesji. Wszystkie powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym dotyczą ich treści obowiązującej w dniu [...], w którym Minister Infrastruktury wydał decyzję. Dopiero od dnia 21 października 2005 r. obowiązuje dodane w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) zdanie drugie o treści: "Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. W szczególności, za uzasadniony należy uznać zarzut zastosowania w stosunku do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, mimo iż jego językowy kontekst nie budzi najmniejszych wątpliwości. W dniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja przepis ten stwierdzał jednoznacznie, że cofnięcie licencji m. in. w przypadku, gdy jej posiadacz nie spełnia wymagań (np. nie spełnia wymogu dobrej reputacji) uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. W orzecznictwie sądów polskich, w tym również sądów administracyjnych powszechnie akceptowana jest zasada, że nałożenia na stronę obowiązku lub cofnięcia jej uprzednio przyznanego uprawnienia nie można domniemywać. Taka możliwość musi wynikać wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a wszelka wykładnia rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna! Sąd I instancji stosując wykładnię celowościową art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym złamał ten zakaz. Sąd ten złamał również kolejną dyrektywę wykładni, wyciągając z nowelizacji art. 15 ust. 2 wniosek, że jest ona dowodem na to, że przed nowelizacją ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) przepis ten miał takie samo znaczenie jak i po niej. Jest to rozumowanie oczywiście błędne, ponieważ nie można odczytywać, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą późniejszą. Z powyższej nowelizacji płynie akurat wniosek odwrotny. Dopiero po jej wejściu w życie przepis art. 15 ust. 2 zd. 1 nie ma zastosowania w przypadku, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji administracyjnych zapadłych w sprawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 ppsa.