II OSK 445/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie NSA Krystyna Borkowska Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2603/03 w sprawie ze skargi A. R. i B. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy domu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną II OSK 445 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez A. R. i B. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną przez Prezydenta W. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent W. na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 57 i art.82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), art. 104 kpa (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1592 z późn. zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. we W. (dz. nr 175). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu po rozpoznania odwołaniu wniesionego przez A. R. i B. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy administracji uzasadniając w niniejszej sprawie swe stanowisko wskazały, że A. R. i B. R. zgłaszając w dniu 4 lipca 2003 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zawiadomienie o zakończeniu budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej nie załączyli do zawiadomienia: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z naniesionym przyłączem energetycznym, aktualnych protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazu, instalacji elektrycznej, przewodów kominowych oraz odbiorów przyłączy (art. 57 i 62 ustawy - Prawo budowlane), a ponadto w oświadczeniu kierownika budowy brak było danych dotyczących wprowadzonych zmian w trakcie realizacji oraz rysunków z naniesionymi zmianami (art. 57 ust. 2). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na precyzyjne określenie wymaganych dokumentów, jak również doniosłość pozwolenia na użytkowanie, przewidziano dla organu administracyjnego środek w postaci sprzeciwu, który wykorzystywany jest w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dostrzeżone w niniejszej sprawie nieprawidłowości nie pozwalają na pozytywne rozpoznanie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez A. R., i B. R. na powyższą decyzję wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane- w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 kpa, art. 9 kpa , art. 10 § 1 kpa, art. 75 i art. 77 kpa oraz art. 57 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, a także z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, wskutek braku przeprowadzenia postępowania zmierzającego do usunięcia braków zgłoszenia. Organ odwoławczy, dostrzegając te uchybienia, nie nadał im odpowiedniej rangi i w rezultacie niesłusznie uznał, że pomimo ich istnienia decyzja organu I instancji nie naruszała prawa w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne było uznanie przez organ II instancji, iż okoliczności, które były podstawą rozstrzygnięcia, nie pozwalały na ich uzupełnienie w drodze wezwania do usunięcia braków. Ocena taka bowiem mogłaby zostać dokonana dopiero po wezwaniu strony o dokonanie stosownego uzupełnienia, gdy organ dysponowałby prawidłowo zgromadzonym materiałem pozwalającym na właściwe rozpoznanie sprawy. Przedstawione wyżej względy powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo i to w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego, o czym też orzekł Sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: - naruszenia prawa materialnego a to: 1. art. 54 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne w świetle poczynionych ustaleń i na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. we W., 2. art. 54 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i pominięcie faktu, iż 21 dniowy termin zawarty w przywołanym terminie jest terminem prekluzyjnym i organ administracyjny dla uniknięcia ewentualnego dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego, który nie spełnia kryteriów przemawiających za jego realizacją zgodnie z obowiązującymi przepisami wnosi sprzeciw bez żądania dodatkowych dokumentów i wzywania do uzupełnienia materiału dowodowego, przy czym inwestor może ponowić zgłoszenie pozbawione braków formalnych, 3. art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i uznanie, że dokumenty złożone przez inwestorów łącznie ze zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych posiadają li tylko uchybienia usuwalne takie jak: braki i nieścisłości czy też są niekompletne, w sytuacji, gdy przedłożone dokumenty uzasadniają wniesienie sprzeciwu, ponieważ potwierdzają niedopełnienie przez inwestora czynności wskazujących na zakończenie robót budowlanych, lecz przeciwnie pozwalają na zakwalifikowanie procesu inwestycyjnego jako będącego w trakcie realizacji; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wyniki postępowania, w tym w szczególności: 1. art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, 2. art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdy na etapie odwoławczym nowe dokumenty zostały złożone przez wnioskodawców, którzy pozostawali jedyną stroną postępowania, 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracyjne nie zebrały i nie rozpoznały całego materiału dowodowego, 4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona wniosła o: 1.) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu 2.) zasądzenie zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej organ stwierdził, iż art. 54 ustawy Prawo budowlane uprawnia inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego po upływie 21 dni od dokonania zgłoszenia, natomiast organ po stwierdzeniu przesłanek negatywnych w tym terminie jest zobligowany do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin ten dla organu jest terminem prekluzyjnym, a jego bieg liczony jest od przyjęcia zgłoszenia do dnia doręczenia decyzji stronie. "Termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obejmuje także doręczenie decyzji stronie." Wyrok NSA II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/147. Strona wnosząca kasację wskazała, iż nowelizacja ustawy Prawo budowlane zmieniająca kompetencje organów udzielających pozwolenia na użytkowanie i przyjmujących zgłoszenia weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. Prezydent W. wydał decyzję w dniu 10 lipca 2003r. czyli w ostatnim dniu posiadania kompetencji w tym zakresie. Biorąc pod uwagę fakt, iż z dniem 11 lipca 2003r, organem właściwym do rozpoznania sprawy stawał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., do którego można było przekazać sprawę, zgłoszenie sprzeciwu było w dwójnasób uzasadnione. Po pierwsze zgłoszenie, a w zasadzie załączona do niego dokumentacja, w ocenie organu posiadała poważne braki, a po wtóre ewentualne przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego po dniu 11 lipca 2003r. nie pozwalało na merytoryczne rozpoznanie przez ten organ sprawy w tak krótkim terminie. Autor kasacji stwierdził, iż zarówno na etapie badania sprawy przez organ I, jak i II instancji przedłożona dokumentacja nie pozwalała na rozpoznanie zgłoszenia zgodnie z wolą strony. Jest poprawny zdaniem organu pogląd Sądu, iż przepisy procedury administracyjnej wymagają od organu wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych i wyznaczenia w tym celu stosownego terminu, lecz nie może być uznany za prawidłowy w niniejszej sprawie, bowiem " ..stwierdzenie braku formalnego oraz związana z tym nierozerwalnie konieczność wnikliwej analizy przedłożonych dokumentów wymaga określonego czasu." Analiza akt sprawy związana jest z czasochłonnością, tak jak i konieczność przygotowania decyzji o sprzeciwie, w sytuacji gdy pomimo wezwania wszystkie braki formalne nie zostaną usunięte i .."po tak wielu czynnościach organu decyzja o sprzeciwie musi zostać stronie doręczona, jak już wykazano w terminie 21 dni". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Z uwagi na oparcie wniesionej skargi kasacyjnej zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż zaskarżony przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organu pierwszej instancji słusznie stwierdzając, iż nie do zaakceptowania są zasady postępowania przyjęte w niniejszej sprawie przez organy administracji. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. in fine jest zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym ustawodawca nie określił ani hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym". Przedstawiony wyżej pogląd akceptuje też skład orzekający w niniejszej sprawie. Błędne jest stanowisko organu wyrażone w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, że termin określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane i wymieniona w art. 57 ustawy Prawo budowane dokumentacja jaką należy załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu zwalnia organ z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej żaden ze wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, ani bezpośrednio, ani też pośrednio nie zwalnia organu administracji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani też z analizy dokumentacji. Co więcej przepis art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wprost stanowi, iż inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 tegoż przepisu, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Tak więc przepis prawa materialnego niezależnie już od zasad wskazanych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego nakłada wprost na organ obowiązek ustalenia czy złożone zawiadomienie jest kompletne. Dlatego też nie jest uprawniony pogląd strony wnoszącej kasację, sprowadzający się do stwierdzenia, iż przepisy procedury administracyjnej nie wymagają od organu wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych i wyznaczenia w tym celu stosownego terminu w sytuacji, gdy podstawą działania organu administracyjnego jest art. 54 ustawy Prawo budowlane. Błędny jest również wywód kasacji, iż przedstawiona przez inwestorów dokumentacja zawierała braki w ocenie organu nieusuwalne, a tym samym nie było zasadnym stosowanie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie dopiero realizacja i to przez organ wymogu, o jakim mowa w art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po przeprowadzeniu przez organ stosownej analizy dokumentacji, którą złożył inwestor, bądź której mimo wezwania organu nie złożył, pozwoliłaby Sądowi na ocenę ewentualnych braków zawiadomienia. Nie dochowanie przez organ wymogów, o jakich mowa zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak i naruszenie zasad postępowania administracyjnych czyni niemożliwym dokonanie oceny merytorycznej złożonego zawiadomienia. Nie jest trafny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Z przytoczonych wyżej względów nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w kasacji. Wprawdzie zasadne jest stwierdzenie organu, iż termin o jakim mowa w art. art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem prekluzyjnym dla organu, a jego bieg liczony jest od doręczenia zawiadomienia organowi. Nie można jednak zaaprobować stanowiska organu, prezentowanego też w wyroku NSA z dnia 11.12.2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/147), iż "termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obejmuje także doręczenie decyzji stronie." Dla oceny czy nastąpiło zachowanie przez organ 21 - dniowego terminu, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tegoż terminu, jak i daty z jaką termin w tym przepisie wskazany bieg kończy. Przed przystąpieniem do rozważań w tej kwestii koniecznym jest podkreślenie, iż dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Dlatego też w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane przewidujący 21 termin do wniesienia sprzeciwu, należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP tj. zasadę równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "wniesienia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych. Inaczej rzecz ujmując, z zasady równości wynika nakaz równego, czyli jednakowego, traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób, czy też podmiotów. Stwierdzić trzeba, że dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a. Określając początek biegu terminu 21 – dniowego trzeba zwrócić uwagę na treść art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Mając więc na względzie dyspozycję art. 57 § 1 k.p.a. należałoby przyjąć, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest doręczenie zawiadomienia, bądź też złożenie jego uzupełnienia na co wskazuje art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż uwzględniając zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane i art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 21 - dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia – dzień następny po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło ( o ile uzupełnienia dokonano w terminie określonym przez organ), bądź też dzień następny po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Analizując przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane stwierdzić trzeba, iż w tej normie prawnej sprzeciw połączył ustawodawca z taką czynnością jak "zgłoszenie". Z kolei mówiąc o sprzeciwie w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca akt ten połączył z taka czynnością jak "wniesienie". Należałoby więc przyjąć, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" i "wniesienia sprzeciwu" w ustawie Prawo budowlane jest używane jako pojęcia tożsame. Trzeba zauważyć, iż o ile ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest "wniesienie", czy też "zgłoszenie", to "zawiadomienie", o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane połączono w tym przepisie z taką czynnością, jak "doręczenie". Już tylko ta okoliczność wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zawiadomienia nie będzie wystarczające jego "zgłoszenie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie go organowi, tak nie można oczekiwać, iż "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. Nie można więc podzielić stanowiska organu, że "zgłoszenie sprzeciwu" stanowi data doręczenia decyzji stronie, takiego wymogu bowiem omawiany przepis na organ nie nakłada. Tak więc ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego zgłoszenia. A nie są to pojęcia tożsame. Jednocześnie też stwierdzić należy, iż użyte w omawianym przepisie sformułowanie "zgłosi.." sprzeciw wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji, ale koniecznym jest podjęcie przez organ dalszych czynności. W praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 54 ustawy Prawo budowlane terminem " zgłoszenia sprzeciwu". Przyjmując ze względów wyżej wskazanych, iż między zgłoszeniem , a wniesieniem zachodzi tożsamość pojęć, to definiując pojęcie "wniesienia sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do przytoczonej na wstępie zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Nie sposób nie zauważyć, iż pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej, jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę, czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21 - dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 21 – dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych. Konkludując uwagi wyżej przedstawione należy stwierdzić, iż termin 21 – dniowy, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Uwagi wyżej przytoczone, jak i zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winien mieć na względzie organ rozstrzygający ponownie przedmiotową sprawę. Ze wskazanych wyżej przyczyn wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.