I OSK 1135/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 340/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy -Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz [...] Spółki [...] SA kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r., na skutek skargi Kopalni [...] ,, [...]" S.A., uchylił decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] w przedmiocie inspekcji pracy oraz poprzedzający ja nakaz organu pierwszej instancji z dnia [...]. Określił ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. nakazem z dnia [...] nakazał Kopalni [...] "[...]" Spółce Akcyjnej w O. wypłacić [...] osobom dodatek do wynagrodzenia za pracę z tytułu świadczenia pracy w niedzielę w okresie rozliczeniowym od [...] do [...][...]r., za które nie otrzymali oni w zamian dnia wolnego od pracy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pracownicy wymienieni w treści nakazu płatniczego świadczyli w okresie rozliczeniowym biegnącym od [...] do [...] pracę w niedzielę nie otrzymując w zamian wynikającego z tego tytułu dodatku do wynagrodzenia określonego w treści art. 15111 § Kodeksu pracy, co zostało ustalone podczas kontroli w Spółce w dniach [...] i [...]. Ustaleń tych dokonano na podstawie przedłożonej ewidencji czasu pracy. Kwoty przedstawione w nakazie zostały naliczone przez pracodawcę na podstawie żądania z dnia [...]. Pracodawca wobec tego, zdaniem inspektorów, był obowiązany, stosownie do treści art. 1513 i art. 15111 Kodeksu pracy, do udzielenia pracownikowi innego dnia wolnego od pracy i to niezależnie od tego, prze zile godzin pracownik wykonywał pracę w niedzielę i święto i wolną dla pracownika sobotę. Ze względu na potrzebę rozliczenia czasu pracy w przyjętych okresach rozliczeniowych, udzielenie pracownikowi dnia wolnego w pracy w zamian za prace wykonywaną we wskazanych dniach powinno nastąpić do końca danego okresu rozliczeniowego. Jeżeli w okresie rozliczeniowym nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika dnia wolnego od pracy udzielonego w zamian za pracę w niedziele lub święta pracodawca obowiązany jest wypłacić pracownikowi za pracę w takich dniach niezależnie od normalnego wynagrodzenia, dodatek w wysokości 100% wynagrodzenia za każdą godzinę pracy w niedzielę lub święto. Dodatkowo organ zaznaczył, że art. 1512 § 2 i art. 15111 Kodeksu pracy stanowią dwa nienależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu, pracownik winien otrzymać dwa dodatki w łącznej wysokości 200% wynagrodzenia. Dodatek, o którym mowa w art. 1511 § 2 należał się pracownikom po zakończeniu okresu rozliczeniowego, w którym świadczyli pracę w niedzielę i święta oraz nie otrzymali z tego tytułu dnia wolnego od pracy. Odwołanie od tej decyzji wniosła Kopalnia [...] "[...]". W złożonym odwołaniu skarżąca spółka wskazała, że art. 1511 § 2 i art. 15111 § 2 Kodeksu pracy stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia. Skarżąca Kopalnia zakwestionowała także wskazane ujęcie tych przepisów i uznała, że pracownikowi przysługuje tylko jeden dodatek w wysokości 100% wynagrodzenia. Stanowisko organu, zdaniem skarżącego, wynikało z oficjalnego stanowiska Komisji Prawnej Głównego Inspektoratu Pracy opublikowanego na stronach internetowych. Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji posiada umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Wskazał ponadto, ż podczas czynności kontrolnych inspektor pracy ustalił, że pracownicy wymienieni w treści nakazu świadczyli pracę w niedzielę, w okresie rozliczeniowym biegnącym od [...] do [...] i nie otrzymali z tego tytułu dodatku do wynagrodzenia. Wymienieni w nakazie pracownicy świadczyli pracę w wymienionym okresie, nie otrzymując w zamian innego dnia wolnego od pracy co ustalono w sposób bezsporny na podstawie przedłożonej ewidencji czasu pracy. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy odniósł się do występującej rozbieżności stanowisk w literaturze przedmiotu i opowiedział się za przyjęciem poglądu uznającego, że na mocy przywoływanych przepisów pracownikowi przysługują dwa niezależne dodatki. Następnie Kopalnia "[...]" złożyła do sądu administracyjnego skargę, w której zarzuciła organom administracji publicznej naruszenie przepisów prawa materialnego. W motywach skargi Kopalnia zaznaczyła, iż już w trakcie toczącego się postępowania przed organami, kwestionowała ona stanowisko organów administracji i nie zgadzała się z poglądem, że za pracę w nadgodzinach i za pracę w niedzielę przysługują dwa niezależne dodatki do wynagrodzenia. Potwierdzeniem stanowiska Kopalni jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2006 r., z której wynika, iż w tego typu przypadkach przysługuje tylko jeden dodatek. Zdaniem skarżącego, Inspektorzy Pracy dopuścili się naruszenia prawa poprzez uznanie w drodze nakazu przewidzianego art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy konieczności wypłaty pracownikom Kopalni dodatku za pracę w niedzielę, w sytuacji kiedy w tym zakresie występują rozbieżne stanowiska między pracodawcą i pracownikami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. podkreślił, że zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a po myśli art. 77 § 1 tego Kodeksu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd administracyjny zobowiązany do kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji winien dysponować całością materiału, który stanowił podstawę dla wydanej decyzji, ponieważ jedynie wówczas będzie możliwe ustalenie, czy organ administracji dochował wszelkich wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Przekazanie Sądowi niekompletnych akt administracyjnych, nie pozwala mu na przeprowadzenie w sposób prawidłowy kontroli podjętego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w oparciu o przedłożone akta administracyjne nie można w sposób obiektywny przeprowadzić kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego go nakazu. Brak jest w aktach sprawy żądania Inspektora Pracy skierowanego do skarżącej z dnia [...] jak również wyników kontroli przeprowadzonej w skarżącej Kopalni w dniach [...] i [...]. Akta zawierają jedynie pismo Spółki z dnia [...], w którym zamieszczono wykaz pracowników Kopalni wraz z wyliczeniem należnego dodatku w związku z wykonywaniem pracy w oparciu o wskazane powyżej żądanie. Działania organów inspekcji pracy nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe ograniczyło się do skierowania jakiegoś żądania pod adresem Kopalni i do przedłożenia przez nią jakiegoś zestawienia. W aktach sprawy brak jest choćby wyrywkowej kontroli prawidłowości przedłożonego zestawienia, a co dopiero zweryfikowania wszystkich danych w nim zamieszczonych. Z żadnego innego dokumentu nie wynika również, by taka kontrola była przeprowadzona w stosunku do każdego z pracowników wymienionych w załączniku. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że organ inspekcji pracy ma ograniczone możliwości kadrowe i czasowe by w sposób prawidłowy wykonać wskazane czynności, należy jednakże pamiętać o tym, że wydanie nakazu nakłada na pracodawcę określone obowiązki, a zatem każdy taki obowiązek musi mieć umocowanie w stanie prawnym i faktycznym. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Nakaz wystawiony przez Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie wskazanego przepisu spełnia funkcję wymuszenia na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wynagrodzenia i jego elementów. Istotą nakazu jest skłonienie bowiem pracodawcy do wypełnienia ciążącego na nim obowiązku względem pracownika wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny. Nakaz wystawiony przez Inspektora Pracy nie może stanowić dla pracownika podstaw do uruchomienia postępowania egzekucyjnego, ponieważ przedmiotowy nakaz podlega egzekucji administracyjnej, jednakże obowiązków o charakterze niepieniężnym co oznacza, że w ramach tej egzekucji nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zarzucając w niej naruszenie przez Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez przyjęcie, że dodatek do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy w niedzielę, za które pracownicy nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy jest świadczeniem nienależnym poprzez przyjęcie, że zaistniał spór o należność pracowniczą. Według art. 15111 § 2 k.p. w razie braku możliwości udzielenia dnia wolnego w zamian za pracę w niedzielę, pracownikowi przysługuje dodatek do wynagrodzenia w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 15111 § 3 k.p. dodatek do wynagrodzenia w tej wysokości przysługuje pracownikowi za każdą godzinę pracy w święto, jeśli nie jest możliwe wykorzystanie w ciągu okresu rozliczeniowego dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w święto. Przepisy art. 15111 § 2 i § 3 k.p. określają inny tytuł dodatku do wynagrodzenia aniżeli przepis art. 1511 § 2 k.p. Ten ostatni przepis przewiduje dodatek do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych z tytułu przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Przepis art. 15111 § 2 i § 3 k.p. przyznaje zaś dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie braku możliwości udzielenia – w zamian za te dni – dni wolnych od pracy. Dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielania – w zamian za pracę w te dni – dni wolnych od pracy stanowi niewątpliwie odrębny dodatek od dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. W przypadku, w którym praca w niedzielę i święto, za które pracownik nie otrzymał dnia wolnego, spowoduje jednoczesne przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, pracownikowi będzie przysługiwał zarówno dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, jak i dodatek za pracę w niedzielę lub święto, jeżeli w zamian za te dni nie udzielono pracownikowi dni wolnych. W sytuacji takiej przysługują pracownikowi dwa dodatki. Przepisy art. 15111 § 2 i § 3 k.p. oraz art. 1511 § 2 k.p. stanowią dwa, niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu pracownik powinien otrzymać wynagrodzenie na podstawie obu tych tytułów. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że otrzymanie dwóch dodatków z jednego powodu faktycznego (pracy w niedzielę bez udzielenia w zamian dnia wolnego w innym dniu) byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wykonanie przez pracownika pracy w niedzielę lub w święto i nieudzielanie w zamian dnia wolnego powoduje nabycie przez pracownika prawa do dodatku określonego w art. 15111 § 2 i § 3 k.p. Jeżeli praca w niedzielę i święto stanowi jednocześnie pracę w godzinach nadliczbowych ze względu na przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, pracownik nabywa prawo do drugiego dodatku. Podkreślenia wymaga, że praca w niedzielę w razie nieudzielania w zamian dnia wolnego może, ale nie zawsze jest, pracą w godzinach nadliczbowych. W przedmiotowym stanie faktycznym naruszenia przepisów prawa pracy zostały stwierdzone, a więc inspektor pracy uprawniony został do nakazania pracodawcy wypłaty należnego dodatku do wynagrodzenia za pracę z tytułu świadczenia pracy w niedzielę, za którą nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy. Przedmiotowa sprawa miała, w ocenie pełnomocnika organu, charakter bezsporny, ponieważ pracodawca nie wypłacił pracownikom należnych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Bezspornym był również fakt braku wypłaty należnego pracownikom wynagrodzenia. Decyzje wydane przez inspektora pracy miały więc na celu wymuszenie na pracodawcy prawidłowej realizacji obowiązków uregulowanych właściwymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym pracownikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Wynika z niej, że zarzucone zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2000 r. Nr 124, poz. 1326 ze zm.) jest następstwem nieprawidłowego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż świadczenia objęte nakazem inspektora pracy są sporne, podczas gdy z art. 9 pkt 2a ustawy o PIP wynika, że organy inspekcji uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Tak postawiony zarzut oznacza, że autor skargi kasacyjnej podnosząc wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego zamierza zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 9 pkt 2a ustawy o PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Z powołanego przepisu a contrario wynika, że uprawnienie o jakim mowa w przepisie nie powstaje w sytuacji gdy świadczenia pracownicze mają sporny charakter, co uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji. Należy przy tym podkreślić, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji był m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem Sąd zakwestionował ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organa administracji dotyczące charakteru świadczenia objętego nakazem inspektora pracy. Przy wątpliwościach dotyczących stanu faktycznego zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesny, bowiem subsumcji określonej normy prawnej można dokonać jedynie do niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.