II SA/Po 61/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; o d d a l a s k a r g ę /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ustalił dla A. D. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni [...] m2, położonej w S., gmina K. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa działka została objęta zmianą przeznaczenia terenu z upraw polowych na zabudowę mieszkaniowo-usługową przez uchwałę Rady Miejskiej Gminy K. Nr XXXVIII/223/2001 z dnia 24.04.2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej-usługowej w S. obejmującej działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części działek nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni ca [...] ha. Uchwała ta ustalała jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Wartość przedmiotowego gruntu wzrosła z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Różnica pomiędzy wartością gruntu przed zmianą planu i po zmianie planu wyniosła [...] zł. Działka została sprzedana aktem notarialnym z dnia [...] r. A. D. odwołała się od decyzji Burmistrza Gminy żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, iż organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. poprzez nie zawiadamianie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, a tym samym uniemożliwienie udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawania pytań biegłemu oraz składania wyjaśnień. Skarżąca podnosi, iż wizja terenowa, w oparciu o którą sporządzony został operat szacunkowy, odbyła się z naruszeniem przysługującego jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pismo z [...] r. informujące skarżącą o wizji terenowej zostało zdaniem skarżącej sporządzone przez osobę do tego nieuprawnioną, zaś samo pismo zostało skarżącej doręczone po terminie przeprowadzenia wizji. Operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o wizję terenową, ta zaś została przeprowadzona przeszło miesiąc przed poinformowaniem skarżącej o wszczęciu postępowania, dlatego też operat ten nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Skarżąca podnosi także, iż protokół z wizji terenowej został sporządzony z naruszeniem art. 67 k.p.a., gdyż nie został on sporządzony przez organ administracji. Ponadto skarżąca podnosi, iż zaskarżona decyzja została jej doręczona 13 września [...] r., tymczasem termin do dochodzenia roszczeń określonych w art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upływał z dniem 26 czerwca [...] r. Z tego powodu wydanie zaskarżonej decyzji było niedopuszczalne, a postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż termin określony przez przepisy art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wniesienia roszczenia, co jest równoznaczne z wszczęciem postępowania, a nie dniem doręczenia decyzji. Ponadto wskazano, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] r. prawidłowo przyjął, że dla ustalenia opłaty planistycznej z tytułu zmiany planu i zbycia wydzielonych działek badaniu podlega stan nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. z dnia [...] r. A. D. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy z [...] r. Skarżąca podnosi, iż powyższe decyzje naruszają przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pięcioletni termin wskazany ustawą ma bowiem charakter terminu zawitego, a upływ powyższego terminu powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty, a gdyby zostało ono wszczęte, podlega umorzeniu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie termin do ustalenia opłaty mijał dnia [...] r. postępowanie w tej sprawie powinno zadaniem skarżącej zostać umorzone. Ponadto skarżąca zarzuca, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., ze względu na sposób poinformowania jej o wizji terenowej, która stanowiła podstawę do sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżącej odebrano możliwość czynnego udziału w tym stadium postępowania. Z tego powodu operat sporządzony w oparciu o wizję terenową nie może być podstawą wydania decyzji. Protokół z wizji terenowej został zaś sporządzony z naruszeniem art. 67 k.p.a., gdyż sporządzający go nie miał przymiotu organu administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Poza argumentami przedstawiony w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] r. Kolegium wskazało również, rzeczoznawca majątkowy ustalił stan nieruchomości na podstawie badania księgi wieczystej i dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, z tego tegoż powodu nieobecność skarżącej w trakcie wizji terenowej nie miała wpływu na wynik sprawy. Kolegium podkreśliło również, iż skarżąca nie kwestionuje wysokości ustalonej opłaty planistycznej, nie sformułowała żadnych zarzutów pod adresem operatu szacunkowego a domaga się umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: u.p.z.p.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 , ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis art. 37 ust 4 w związku przepisem ust. 3 tegoż artykułu stanowi, iż roszczenia związane ze zmianą wartości nieruchomości spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można zgłaszać w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiany stały się obowiązujące. Zarzut skarżącej wskazujący na upływ pięcioletniego terminu od wejścia w życie planu miejscowego, a przewidzianego dla wnoszenia roszczeń związanych ze zmianą wartości nieruchomości spowodowaną uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego uznać należy za bezzasadny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, iż termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej, różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. W konsekwencji pięcioletni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 03.09.2004 r. sygn. OSK 520/04; wyrok NSA z dnia 23.08. 2006 r., sygn. akt I OSK 1127/05, niepubl.). W przedmiotowej sprawie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego zmianę przeznaczenia działki nr [...], nastąpiła uchwałą z dnia 24.04.2001 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 67 z dnia 12.06.2001 r. Zmiana ta rozpoczęła obowiązywanie od dnia 26.06.2001 r. W terminie pięcioletnim od tej daty skarżąca zbyła przedmiotową działkę ([...].06.2005 r.), a organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu jej wartości ([...].05.2006 r.). Tym samym dochowany został termin do ustalenia opłaty przewidzianej w wymienionych wyżej przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 79 oraz 10 §1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej udziału w wizji lokalnej dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wizja lokalna nie miała żadnego wpływu na ustalenie stanu nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Istotne elementy stanu nieruchomości ustalone zostały w sposób pośredni na podstawie badania urzędowych dokumentów stanu prawnego (księga wieczysta) i stanu techniczno-użytkowego (zasobu geodezyjno-kartograficznego). Biegły badał bowiem stan nieruchomości na datę [...] r. (datę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Stan ten ustalono na podstawie badań księgi wieczystej nr [...], dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, znajdującej się w zasobie PODGiK w Starostwie Powiatowym oraz na podstawie archiwalnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Ponadto podkreślić należy, iż w przypadku przeprowadzania dowodu z opinii biegłego formą realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest możliwość odniesienia się co do treści opinii biegłego. Brak skorzystania przez stronę z tego uprawnienia nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości przebiegu postępowania wyjaśniającego. (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt. II OSK 563/05). W przedmiotowym postępowaniu skarżąca nie zgłosiła żadnych uwag ani zarzutów odnoszących się do treści sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, jego merytorycznej prawidłowości. Zastrzeżeń tego rodzaju skarżąca nie zgłaszała ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w odwołaniu, ani w skardze do Sądu. Zarzut skarżącej odnoszący się do naruszenia przepisu art. 67 k.p.a. poprzez sporządzenie protokołu z wizji terenowej przez podmiot nie będący organem administracji również należy odrzucić. Wskazać należy, iż tryb sporządzenia operatu szacunkowego określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) oraz przepis art. 84 k.p.a. Oczywistym jest, iż rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy nie jest organem państwa, nie można więc żądać, aby czynności wykonywane przez rzeczoznawcę w trakcie przygotowania opinii posiadały przymiot dokonanych przez organ państwowy. Czynności dokonywane przez rzeczoznawcę w trakcie przygotowania operatu szacunkowego nie stanowią same w sobie jeszcze postępowania dowodowego, a jedynie służą do zgromadzenia informacji, które staną się podstawą do sporządzenia dowodu. (zob. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1962 r. 2 Cr 818/61, publ. Nowe Prawo 1965 nr 2 str. 188). Tym samym do czynności przeprowadzanych przez biegłego, rzeczoznawcę a zmierzających do sporządzenia opinii nie mają zastosowania przepisy k.p.a. odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego. Dopiero opinia biegłego, jaką w niniejszym przypadku jest operat szacunkowy, przedłożona organowi administracji publicznej staje się materiałem dowodowym i od tego momentu mają wobec niej w pełni zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego. Skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym także operatem szacunkowym, którego kopia została skarżącej doręczona oraz wypowiedzenia się co do jego treści. W żadnej fazie postępowania skarżąca nie zgłaszała jednak uwag co do twierdzeń operatu szacunkowego, natomiast zarzuty odnośnie sposobu sporządzenia operatu są nieuprawnione. Podkreślić należy, iż operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego sporządzony został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi standardami, jest jasny, logiczny, nie zawiera istotnych nieścisłości czy błędów, nie budzi wątpliwości co do swej rzetelności. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] – na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z wymienionych przyczyn na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) skargę należało oddalić. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK