I OSK 1127/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Marek Gorski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1559/03 w sprawie ze skargi K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1559/03 uchylił zaskarżoną przez K. i J. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] – wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz uchwały nr LI/426/97 Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 30 października 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w K. - ustalił K. i J. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej numerem geodezyjnym 2/7, o powierzchni 2.806 m2 w kwocie 7.366 zł, odpowiadającej 30% wzrostu wartości tej nieruchomości. Opłatę tę pomniejszył o kwotę 1.500 zł poniesioną przez K. i J. K. z tytułu udziału w kosztach opracowania planu, a różnicę w wysokości 5.866 zł nakazał zapłacić w terminie 7 dni od daty ostateczności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego zmieniło się przeznaczenie działki K. i J. K. z gruntów rolnych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i działka ta została przez nich sprzedana umową notarialną z dnia 24 maja 1999 r., to znaczy przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. K. i J. K. wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając, iż nie zostali przez organ administracyjny powiadomieni o konieczności zapłacenia opłaty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję dodatkowo ustalając, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w K., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego z dnia 12 grudnia 1997 r. Nr 26, poz. 218, weszła w życie w dniu 27 grudnia 1997 r. (§ 10 uchwały), a skarżący sprzedali nieruchomość w dniu 24 maja 1999 r. Ziściły się zatem wszystkie przesłanki przewidziane w art. 36 ust. 3 i ust. 7 ustawy do wymierzenia opłaty. Nastąpił wzrost obiektywnej wartości nieruchomości, będącej wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieruchomość ta została zbyta w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, iż nie byli przez organ poinformowani o konieczności wymierzenia opłaty, Kolegium wskazało na treść pisma skarżących z dnia 10 marca 1996 r., skierowanego do organu pierwszej instancji, informującego o zamiarze przeznaczenia działki nr 2/7 jako działki budowlanej dla swoich dzieci. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez K. i J. K. Skarżący powtórzyli i rozbudowali argumentację zawartą w odwołaniu i opisali swoją wyjątkowo trudną sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 4 listopada 2003 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że zaskarżone decyzje zostały wydane z pominięciem ordynacji podatkowej przewidującej trzyletni termin przedawnienia świadczeń. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podano. Bowiem, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat, od dnia wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Opłata obciążająca właściciela nie jest natomiast zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości lub jej części osiągnął on zysk ze sprzedaży. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy przeoczył natomiast, że przepis art. 36 ust. 7 omawianej ustawy, obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji, przewiduje jeszcze inny termin - termin przedawnienia pobrania opłaty planistycznej. Wobec odesłania w ustępie 7 art. 36 ustawy do uregulowania zawartego w ustępie 6 należy przyjąć, iż ustalenie opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Powołane przepisy zakreślają ramy czasowe, w których dopuszczalne jest ustalenie opłaty planistycznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro według ustaleń organu odwoławczego konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w K. obowiązuje od dnia 27 grudnia 1997 r., to możliwość ustalenia opłaty planistycznej ustała z upływem dnia 27 grudnia 2002 r. W tej dacie decyzja organu I instancji nie była ostateczna i skarżący wnieśli od niej odwołanie. O zachowaniu pięcioletniego terminu do ustalenia opłaty decyduje data wydania w sprawie decyzji ostatecznej. Powyższe prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, że zaskarżona decyzja Organu drugiej instancji z dnia [...] została wydana po upływie pięcioletniego terminu, czyli z naruszeniem art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1994 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opierając ją na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco naruszył prawo materialne, tj. art. 36 ust 3 ust 6 i ust 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Naruszenie prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym przypadku polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 36 ust 3 ust 6 i 7 ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 159 ze zm.). Sąd błędnie przyjął, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wymierzona wyłącznie w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 5 - letni upływ terminu wyłącza ustalenie opłaty, o której mowa w niniejszej sprawie, zaś jego upływ błędnie nazywa "przedawnieniem pobrania" opłaty, co jest sprzeczne z prawem i wolą ustawodawcy. Błędna wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polega na mylnym zrozumieniu treści ww. przepisu, w związku z tym błędnym założeniu, iż jeżeli w ciągu 5 lat licząc od dnia wejścia w życie przedmiotowej zmiany nie zapadła w sprawie ostateczna decyzja o opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to tym samym po tej dacie żądanie ustalenia ww. opłaty nie jest dopuszczalne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] treść przepisu art. 36 ust 6 w zestawieniu z przepisem art. 36 ust 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie przesądza o tym, iż w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycie tej nieruchomości, po stronie gminy z mocy prawa pozostaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem do zbywcy o uiszczenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Wszczęcie postępowania w tym przedmiocie jest równoznaczne z wniesieniem roszczenia, o którym mowa w ust 6. Jeżeli w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w ust 6 art. 36 ustawy, to zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia został dochowany termin do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez Państwa K. i J. K. Termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Roszczenia te różni jedynie tryb dochodzenia, a nie strona materialno-prawna. Tego ferując wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wziął pod uwagę. Fakt ten miał zatem wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny popełnił – w ocenie skarżącego błąd nie analizując przedmiotowego przepisu art. 36 ust 3, 6 i 7. Nie wziął pod uwagę faktu, iż 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu przedmiotów przy czy gmina jest uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie, jak działając na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik). Wnoszenie roszczeń przez gminę nie oznacza nic innego jak wszczęcie postępowania administracyjnego. (Podobnie autorzy: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – R. Hauser i Z. Niewiadomski – Wyd. PN 1995 r.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i J. K. wnieśli o jej oddalenie podzielając argumentację Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Dokonana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładnia powołanego przepisu art. 36 ust. 3, 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest błędna. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, termin realizacji roszczenia związanego bądź ze wzrostem, bądź obniżeniem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) planu zagospodarowania przestrzennego, jest takim samym terminem zarówno dotyczącym roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy w przypadku obniżenia wartości nieruchomości, jak i roszczeniem gminy w stosunku do właściciela nieruchomości w sytuacji wzrostu jej wartości. Fakt, że roszczenie w przypadku obniżenia wartości jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym, a w przypadku wzrostu wartości ma charakter administracyjnoprawny, nie ma wpływu na sam termin dochodzenia tych roszczeń. Są to bowiem roszczenia związane ze wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, wynikającymi z uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego daną nieruchomość. Różnica polega tylko na trybie ich dochodzenia. Stąd też zawarty w ust. 7 art. 36 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg odpowiedniego stosowania do roszczeń związanych ze wzrostem wartości nieruchomości przepisu dotyczącego 5-letniego terminu wnoszenia roszczenia tak jak w przypadku obniżenia jej wartości. Natomiast przez "wnoszenie" roszczenia w trybie administracyjnym należy rozumieć wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego. Takiej interpretacji przepisu ust. 3, 6 i 7 art. 36 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sprzeciwia się ust. 9 tego przepisu, obligujący do niezwłocznego ustalenia w drodze decyzji opłaty po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży danej nieruchomości. Przepis ten ma bowiem charakter dyscyplinujący gminy do dochodzenia należności budżetowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. w sprawie OSK 520/04). W związku z tym uznać należy, iż wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji nie jest prawidłowa. Ponieważ Sąd Wojewódzki stwierdził, iż co do zasady roszczenie nie zostało zrealizowane decyzją ostateczną w ustawowym terminie, a więc wygasło – to nie odnosił się w swoich rozważaniach do kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, m. in. co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i przyjętych, a kwestionowanych przez skarżących wartości nieruchomości rolnych przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, co winien dokonać ponownie rozpoznając sprawę. Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd biorąc pod uwagę wynikającą z akt sprawy sytuację materialną rodziny i zdrowotną skarżących, uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 207 § 1 ppsa i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.