IV SA/Gl 53/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przejęcia zadania w zakresie utrzymania grobów i cmentarzy wojennych oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie przejęcia przez Miasto K. zadań od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie utrzymania grobów i cmentarzy wojennych, zlokalizowanych na terenie miasta K., jako sprzecznej z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 39, poz. 311 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 144, poz. 1041), to Wojewoda jest organem, który może, w drodze porozumienia, powierzyć jednostce samorządu terytorialnego obowiązek utrzymania grobów i cmentarzy wojennych, z jednoczesnym przekazaniem odpowiednich funduszy, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie przejmie tego obowiązku bezpłatnie. Konsekwencją wskazanej zmiany ustawy niemożliwe stało się zawarcie porozumienia w tej sprawie z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a to oznacza, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta K. w sposób rażący naruszyła przepisy dotyczące zawierania porozumień dotyczących wykonywania zadań publicznych. Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. upoważniła Prezydenta Miasta K. do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Pismem procesowym z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. wniósł skargę do tutejszego Sądu na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...]r. W skardze tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 11 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, polegające na błędnym uznaniu, że wobec zmiany stanu prawnego w zakresie dotyczącym właściwości organu administracji rządowej do przekazania gminom obowiązku utrzymania grobów i cmentarzy wojennych Rada Miasta K. nie miała prawa przejąć tych zadań od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym polegające na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w sprawie i uznaniu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W motywach skargi wskazano, że art. 6 ust. 3 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych jest regulacją prawną, której norma jest kierowana do organów administracji rządowej, natomiast podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym. Treść wskazanej uchwały odpowiada sytuacji faktycznej wynikającej z przekazanego do podpisu przez Prezydenta Miasta K. porozumienia, które zawierało oświadczenie woli osoby działającej za właściwy w chwili jego składania organ administracji rządowej tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zatem wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada Miasta nie naruszyła trybu zawierania porozumień, albowiem w zakresie przyznanych jej na mocy właściwych przepisów ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, wyraziła jedynie zgodę na przejęcie zadań z jednoczesnym upoważnieniem Prezydenta do dopełnienia warunków formalnych warunkujących skuteczność dwustronnej czynności prawnej. Tym samym kwestionowana uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa w zakresie zawierania porozumień, ani nie stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 3 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia, pomimo, iż w następstwie nowelizacji ustawy od 26 sierpnia 2006 r. uprawnionym do zawierania porozumień już był wojewoda. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają okoliczności faktyczne, a w szczególności skutki prawne wynikające z oświadczenia woli wyrażonego przez strony porozumienia. Zdaniem skarżącej gminy zmiana stanu prawnego dotyczącego właściwości organu administracji rządowej nie ma znaczenia dla możliwości skutecznego zawarcia porozumienia, albowiem skuteczność ta uzależniona była jedynie od woli uprawnionego organu miasta, a wola ta w stosownym trybie i formie została wyrażona. Nadto skarżąca gmina podniosła, że ocena prawidłowości uchwały podjęta została bez zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności tego, że na porozumieniu jest data [...] r. jak również i tę okoliczność, że treść porozumienia dotarła do miasta w dniu [...]r. oraz była znana Wojewodzie [...]. Zaznaczono, że przekazane miastu egzemplarze porozumienia zawierały już podpis upoważnionej osoby ze strony organu administracji rządowej, zatem organ ten wyraził swoją wolę w stanie prawnym, w którym był do tego uprawniony. Złożonego oświadczenia Minister nie odwołał, a tym samym, z chwilą podpisania porozumienia przez Prezydenta Miasta nastąpiło skuteczne jego zawarcie. Zmiana właściwości organu w następstwie zmiany stanu prawnego nie może mieć wpływu na ważność i skuteczność dokonanych czynności prawnych w sytuacji, gdy złożone w tym względzie oświadczenie woli w imieniu osoby pełniącej funkcję organu administracji rządowej było złożone w okresie przysługujących temu organowi kompetencji. W końcowej części skargi podniesiono, że dla skutecznego zawarcia porozumienia wymagana jest zgoda Rady Miasta na przejęcie zadania w zakresie administracji rządowej, która jest jednocześnie zgodą na zawarcie porozumienia przez organ wykonawczy miasta. Z tego też powodu w przedmiotowej uchwale wskazano, że zadanie przejęte zostało od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Skarżąca gmina nie podzieliła poglądu, iż z dniem 26 sierpnia 2006 r. oświadczenie woli Ministra jest bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał w niej analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak również nie zgodził się z zarzutami sformułowanymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W rozpatrywanej sprawie spornym zagadnieniem jest to, czy Rada Miasta K. w dniu [...]r. mogła podjąć uchwałę mocą, której upoważniała Prezydenta Miasta K. do podpisania porozumienia z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie utrzymania grobów i cmentarzy wojennych, zlokalizowanych na terenie miasta K.. Organ stanowiący miasta stoi na stanowisku, że tak, natomiast Wojewoda [...] jako organ nadzoru uznaje, że wskazany organ nie był już uprawniony do jej podjęcia. Dla rozstrzygnięcia zaistniałej sytuacji niezbędne jest przywołanie stanu prawnego obowiązującego w sprawie. Stosownie do postanowień art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumień z organami tej administracji, a zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 11 powyższej ustawy do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w zakresie przejęcia zadań określonych art. 8 ust,. 2 tejże ustawy. Z kolei z postanowień art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 39, poz. 311 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały organem uprawnionym do przekazania w drodze porozumienia jednostkom samorządu terytorialnego utrzymanie grobów i cmentarzy wojennych, łącznie z odpowiednimi środkami finansowymi jest wojewoda, natomiast do dnia 26 sierpnia 2006 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 144, poz. 1041) organem tym był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W świetle przedstawionego stanu prawnego należy rozważyć charakter prawny porozumienia zawieranego w oparciu o postanowienia art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W literaturze prawa administracyjnego poświęconej prawnym formom działania administracji w sposób powszechny wymienia się porozumienia administracyjne. W ramach tych porozumień wyodrębnia się porozumienia zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej. Porozumieniom tym, pomimo występujących elementów zbliżonych do umowy cywilnoprawnej, przyznaje się charakter administracyjnoprawny, ponieważ zawierane są przez podmioty należące do organów administracji publicznej i ich podstawą są przepisy należące do prawa administracyjnego. Oznacza to, że w stosunku do tych porozumień należy wykorzystywać reguły wykładni przepisów przyjmowane na gruncie tej gałęzi prawa. A tym samym nie mają tu zastosowania reguły obowiązujące w ramach prawa cywilnego. Kolejnym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest kwestia kompetencji organu administracji do podejmowania określonych prawem działań. Otóż przyjdzie zauważyć, że każdy organ administracji publicznej może podejmować jedynie takie działania i w takich prawnych formach, do jakich upoważnia go odpowiedni przepis prawa. Zatem kompetencje organu administracji muszą wynikać z przepisu prawa i przysługują danemu organowi tak długo jak dany przepis będzie obowiązywał. Zmiana przepisu prawa skutkuje tym, że z chwilą wejścia jej w życie, dany organ traci dotychczasową kompetencję i jest to niezależne od jego woli, ponieważ wynika to z woli organu uprawnionego do wprowadzenia takiej zmiany przepisu prawa. Utrata kompetencji przez organ administracji, w jakimś zakresie skutkuje tym, że z tym dniem kompetencja ta przechodzi do właściwości innego organu, względnie następuje taka zmiana stanu prawnego, że organy administracji są pozbawiane danej kompetencji. Konsekwencją tego jest to, że z dniem wejścia w życie przepisów wprowadzających zmianę kompetencji, działania organu dotychczas posiadającego daną kompetencję zmierzające do jej zrealizowania tracą moc i przestają obowiązywać chyba, że przepis przejściowy przewiduje odmienne rozwiązanie. Przedstawione powyżej rozważania były niezbędne, ponieważ wniesiona do tutejszego Sądu skarga oparta została na założeniu, ze skoro Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu podpisania przez siebie projektu porozumienia i przekazania go do organu stanowiącego i kontrolnego Miasta K. był uprawniony do dokonania tej czynności to Rada Miasta K. była uprawniona do podjęcia stosownej uchwały, zezwalającej organowi wykonawczemu na podpisanie tego porozumienia. Przedstawiony sposób interpretacji zaistniałej sytuacji faktycznej właściwy jest regułom obowiązującym w ramach prawa cywilnego i gdyby przedmiotowe porozumienie zawierane było w oparciu o przepisy należące do tej gałęzi prawa przedstawiona argumentacja byłaby prawidłowa. Natomiast na gruncie prawa administracyjnego nie jest ona do przyjęcia, ponieważ w tym przypadku badamy kompetencję organu nie na dzień wyrażenia woli w projekcie przyszłego rozstrzygnięcia, lecz na dzień podjęcia rozstrzygnięcia, czyli jak w niniejszej sprawie na dzień zawarcia porozumienia. A w momencie zawarcia porozumienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dysponowałby już przedmiotową kompetencją. Pełnomocnik Gminy podnosi, że wskazany powyżej organ administracji rządowej przekazał do organów gminy podpisane przez siebie porozumienie opatrzone datą zawarcia go na dzień [...]r. i zostało ono doręczone Miastu K. w dniu [...]r. Z powyższego wywodzone jest, że organ ten wyraził swoją wolę w dniu, w którym dysponował stosowną kompetencją. Należy zauważyć, że przekazany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do podpisu projekt porozumienia, zawierał podpis upoważnionej do tego osoby, co stanowiło wyraz woli tego organu. Przekazany miastu dokument należy oceniać jako propozycję, która mogła być przyjęta przez miasto jak również mogła być przez nie odrzucona, czy też miasto wystąpiłoby o jej korektę. Jednakże należy zaznaczyć, Ze propozycja ta dotycząca zawarcia porozumienia mogła wywoływać skutki prawne jedynie przez okres, jaki dany organ dysponował kompetencją do jej złożenia. W niniejszej sprawie oznacza to, że do dnia 26 sierpnia 2006 r. Miasto K. miało czas na to, aby wyrazić w sprawie swoje stanowisko i upoważnić Prezydenta Miasta K. do jego podpisania. Tym bardziej, że wiedziało o projektowanej zmianie stanu prawnego, jak również dysponowało instrumentami prawnymi przy wykorzystaniu, których takie stanowisko mogło być wyrażone w stosownym terminie. Istniała, bowiem możliwość z uwagi na wskazane terminy, zwołania sesji nadzwyczajnej. Warto zauważyć jeszcze jedną okoliczność sprawy, otóż treścią przedmiotowej uchwały było upoważnienie Prezydenta Miasta K. do podpisania stosownego porozumienia, a zatem porozumienie to nie może nosić daty wcześniejszej niż wskazana zgoda, ponieważ jego podpisanie nastąpi już po podjęciu uchwały. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotowa uchwała w praktyce oznacza więcej niż wynika to z jej treści, ponieważ porozumienie na przejęcie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zawierane jest przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji Rady Miasta K. należało podjęcie uchwały w sprawie przejęcia zadań wymienionych w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała pełniła podwójną funkcję, ponieważ stanowiła wyraz stanowiska uprawnionego do tego organu Gminy na przejęcie wskazanych zadań, jak również upoważniała Prezydenta Miasta K. do podpisania stosownego porozumienia. O takim charakterze wskazanej uchwały przesądza jej treść i przywołana w niej podstawa prawna. Zatem przedłożone miastu porozumienie podpisane przez osobę posiadającą upoważnienie do jego podpisania należy oceniać w kategoriach zobowiązania się organu administracji rządowej do podpisania porozumienia w brzmieniu przedłożonym, natomiast samo porozumienie mogłoby być podpisane dopiero po jej podjęciu i z datą również późniejszą niż wynikało to z przedłożonej propozycji. W trakcie rozprawy pełnomocnik miasta wskazał, że brak jest podstawy prawnej do wykonanego przez miasto zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, jak również miasto nie otrzymało odpowiednich środków finansowych na ich realizację. Podniesiona kwestia nie jest związana z istotą rozpatrywanej sprawy, ponieważ spory miedzy miastem a administracją rządową w zakresie spraw finansowych podlegają kognicji sądów powszechnych. W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest prawidłowe i zasadnie stwierdza nieważność wskazanej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem trybu zawierania porozumień z organami administracji rządowej. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.