II GSK 264/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie Jacek Chlebny NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 116/07 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł uznając, że strona nie spełnia warunków przewidzianych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887), zwanej dalej u.s.u.s., to znaczy nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności uzasadniająca uwzględnienie wniosku skarżącej w tej sprawie. Nie dostrzegł on również możliwości umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Organ ustalił, że prowadzi ona wraz z mężem działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, a uzyskany z tej działalności dochód wzrasta, o czym świadczy analiza dokumentów PIT. I tak: z deklaracji na zaliczkę miesięczną na podatek dochodowy za miesiąc maj 2005 r. wynika, że dochód z tej działalności wynosił [...] zł, a za czerwiec 2005 r. - [...] zł. Ponadto, z uzyskanych do czerwca 2005 r. przychodów w kwocie [...] zł spłacana jest pożyczka na samochód w wysokości około [...] zł miesięcznie. W takiej sytuacji Zakład uznał, że istnieje możliwość uregulowania tych zaległości na przykład w formie układu ratalnego. Nie zmienił swojego stanowiska również po wniesieniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracając uwagę między innymi na fakt, że dochód za miesiąc wrzesień 2005 r. wynosił już [...] zł. Ponadto zaznaczył, że działalność gospodarcza jest prowadzona na własne ryzyko osoby, która się jej podejmuje. Osoba ta powinna na bieżąco dokonywać odpowiedniej kalkulacji ekonomiczno-finansowej, związanej z prowadzeniem takiej działalności, i jeśli sytuacja ekonomiczna tego wymaga, zaprzestać jej prowadzania. Dla Zakładu nie ma znaczenia, czy zaległość powstała z winy umyślnej płatnika, czy też na skutek spadku popytu na świadczone usługi. Organ podkreślił, że uznaniowy charakter tej decyzji nie obliguje go do umorzenia powyższej należności. E. M. zaskarżyła decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając jej nieważność z powodu naruszenia przepisów o właściwości, podkreślając między innymi, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały regulacje prawne, które nie przyznawały zarówno Zakładowi, jak i Prezesowi Zakładu uprawnień organu odwoławczego, czy też prawa do rozpatrzenia środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W opinii skarżącej właściwym do wydania decyzji w II instancji był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że nietrafny jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Wprowadzona z dniem 24 sierpnia 2005 r. zmiana art. 83 ust.1 pkt 4 u.s.u.s. usankcjonowała dotychczasową praktykę załatwiania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organ odwoławczy. Oceniając treść zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3 tej ustawy zawiera zamknięty i wyczerpujący katalog przypadków, w których ta całkowita nieściągalność występuje. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia takiego zadłużenia. Jednakże takie umorzenie należności z tytułu składek należy do uprawnień organu, a nie jego obowiązków. Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ wydający decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy nie ma w ogóle możliwości umorzenia takich należności. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała możliwość uznania całkowitej nieściągalności zobowiązań skarżącej. Organy ustaliły, że prowadzi ona aktywnie działalność gospodarczą, która przynosi określone dochody i spłaca również pożyczkę na samochód. Ponadto sama zainteresowana nie próbowała w ogóle wykazać, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. Sąd zwrócił również uwagę, że taki wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie Zakładu, w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów, ponieważ decyzje wydawane w tego rodzaju sprawach nie korzystają z tzw. powagi rzeczy osądzonej. E. M., działając przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła powyższy wyrok, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozważeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pozwala, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, na ich umarzanie także w przypadku braku przesłanki ich całkowitej nieściągalności. Ponadto zarzuciła mu tolerowanie przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ wskutek przyjęcia, że jej stan majątkowy oraz sytuacja zdrowotna i rodzinna pozwalają na spłacenie zaległych zobowiązań, chociaż zebrane w sprawie dowody pozwalały na wyciągnięcie odmiennych wniosków. Skarżąca przyznała, że w skardze do Sądu I instancji skoncentrowała się na zarzutach formalnych, formułując tezę nieadekwatną w zmienionym tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji stanie prawnym. Niemniej jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jej zdaniem, Sąd powinien był rozważyć i ocenić motywy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 28 u.s.u.s., jednak tego zaniechał pomimo zawartego w aktach materiału dowodowego świadczącego o trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organami administracji dokonał analizy sytuacji majątkowej skarżącej, zestawiając dochód z przychodem za różne okresy, a są to kryteria nieporównywalne. Ponadto organ przekroczył granice uznania administracyjnego, stwierdzając brak podstaw do uznania, że składki są nieściągalne przez ustalenie, że dochód za miesiąc wrzesień 2005 r. wynosił [...] zł, a z tej kwoty skarżąca musiała spłacić pożyczkę na samochód, który jest niezbędny do prowadzenia działalności. Sąd pominął jednak fakt, że w stosunku do skarżącej należało zastosować art. 28 ust. 3a u.s.u.s., według którego w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, możliwe jest ich umarzanie także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wystarczyło ustalić, zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., że opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wskutek niedokonania pełnej oceny legalności decyzji ZUS odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi daje sądowi nie tylko prawo, lecz także stwarza obowiązek dokonania w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i brania z urzędu pod uwagę również wszelkich naruszeń prawa pominiętych w skardze. Dla sądu granicami rozpoznania skargi, poza które wyjść nie może, są kryteria legalności działań administracji publicznej i całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego objętego treścią zaskarżonego orzeczenia. Art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b) u.s.u.s. zawierającym upoważnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zalecenie to musi być oczywiście uwzględniane przy stosowaniu rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., jako aktu wykonawczego do art. 3b) u.s.u.s., w tym mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jego § 3 ust. 1 pkt 1. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględniania ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego. Skarżąca swój wniosek z dnia [...] lipca 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uzasadniła wyłącznie spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., powtarzając tę argumentację we wniosku z dnia [...] października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zwracała w nich uwagę na społeczno-ekonomiczne uwarunkowania, jakie towarzyszyły organom państwa przy udzielaniu pomocy osobom prowadzącym na własny rachunek działalność gospodarczą, obejmującą także umorzenie należności z tytułu powyższych składek w sytuacjach określonych omawianymi przepisami. W obu decyzjach ZUS dominowały natomiast rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., o co skarżąca nie wnosiła, bez wnikliwego odniesienia się do wskazanej przez nią podstawy umorzenia i przytoczonej argumentacji. Mylono przychód z dochodem, nie zestawiano dochodów w kolejnych miesiącach i nie odnoszono ich do potrzeb czteroosobowej rodziny skarżącej. Poza rozważaniami znalazło się też pokrywanie z przychodów rat na zakup samochodu, bez wyjaśnienia, czy był on niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej. Okoliczności tych nie ocenił WSA, zajmując się - poza kwestionowaną przez skarżącą właściwością organu w postępowaniu odwoławczym - tylko brakiem istnienia całkowitej nieściągalności dłużnika jako podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co w rozpoznawanej sprawie jest bez znaczenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, zostanie wydane w trybie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.