II GSK 328/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Janusz Drachal Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 75/07 w sprawie ze skargi M.G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie dotacji z budżetu miasta oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt III SA/GI 75/07 oddalił skargę Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawach budżetowych dotyczącego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. orzekał w następującym stanie faktycznym. Rada Miejska w G. w dniu [...] września 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany swojej uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji związanych z wykonywaniem zadań innych niż określone w ustawie z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonywania zadania zleconego. Przyjęto tryb postępowania o udzielenie dotacji podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku na rozwój sportu kwalifikowanego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonywania zleconego zadania, wzoru oferty podmiotu niezaliczonego do sektora finansów publicznych i niedziałającego w celu osiągnięcia zysku, składanej na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), na realizację zadania publicznego: rozwój sportu kwalifikowanego. W § 1 załącznika 1a do uchwały stwierdzono, że ze wsparcia finansowego w formie dotacji mogą korzystać wyłącznie kluby sportowe z siedzibą w G.. W § 2 wskazano, że wysokość wsparcia uzależniona jest od kategorii, do której dana dyscyplina sportu została zaliczona i poziomu rozgrywek po rundzie jesiennej. W § 3 ustalono, że wsparcie udzielane będzie w formie dotacji i zawarto zastrzeżenie, że w razie braku wystarczających środków w budżecie miasta, wysokość wsparcia może ulec zmianie, zaś w § 4-9 wskazano sposób postępowania w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty i realizacje dotacji. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej G. z dnia [...] września 2006 r. W ocenie organu nadzoru uchwała z dnia [...] września 2006 r. naruszała art. 2 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz art. 176 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez określenie udzielenia wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym w sposób wykraczający poza formy dopuszczalne ustawą o sporcie kwalifikowanym oraz ustalenie trybu udzielania dotacji na cel niezwiązany z realizacją zadań samorządu terytorialnego. Oddalając skargę Miasta G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o sporcie kwalifikowanym wyodrębnia (m.in. poprzez wyraźne wskazanie podmiotów, które uprawnione są do organizowania współzawodnictwa w sporcie kwalifikowanym) szczególną formę aktywności fizycznej człowieka jaką stanowi uprawianie sportu kwalifikowanego (profesjonalnego), co nakazuje przyjąć, że przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu kwalifikowanego jako takiego nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o zakresie lokalnym i nie stanowią zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego w zakresie finansowego wspierania sportu kwalifikowanego ograniczone zostały do możliwości przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień zawodnikom, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe (art. 35 i art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym). Dokonując analizy zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji odniósł jej treść do ustawy o samorządzie gminnym i uznał, że nie można zgodzić się z argumentacją, że realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowana na sport profesjonalny jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej i w związku z tym należy do zadań własnych gminy. Tylko zadanie publiczne można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej, tj. takich, które w odniesieniu do gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji związanych z wykonywaniem zadań innych niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, sposobu jej rozliczania oraz kontroli została wydana z naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o sporcie kwalifikowanym. Miasto G. wniosło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej: p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. art. 176 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego; art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu naruszenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym w zw. z art. 176 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych w postaci błędnej wykładni powołanych przepisów oraz ich niezastosowania; 2) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wsparcie sportu kwalifikowanego nie stanowi zadania własnego gminy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Rada Miejska miała podstawy do podjęcia uchwały z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji związanych z wykonywaniem zadań innych niż określone w ustawie z dnia [...] kwietnia 2003 r. w oparciu o art. 176 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przedmiot powyższej uchwały mieści się w hipotezie niniejszego przepisu. Wsparcie sportu kwalifikowanego stanowi realizację "celu publicznego" związanego z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, zaś zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym sport kwalifikowany jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym, organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego upoważnienia. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w myśl art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, zaś art. 7 ust. 2 tejże ustawy wymienia najbardziej typowe rodzaje spraw. Katalog tych spraw ma charakter otwarty, co potwierdza zwrot "w szczególności". Kasator podkreślił również, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż gminy realizują wszelkie sprawy (zadania) publiczne związane z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej (gospodarczym, społecznym, kulturalnym a nawet cywilizacyjnym), a najważniejsze z nich tytułem przykładu wskazane zostały w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże zawarte w nim wyliczenie nie jest wyczerpujące i nietrafny jest pogląd jakoby gminy nie mogły podejmować innych zadań. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym ma charakter normy szczególnej w stosunku do art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i jest wystarczającą podstawą do uznania, iż wsparcie sportu kwalifikowanego stanowi zadanie publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2007 r. Regionalna Izba Rachunkowa w K. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, że uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2006 r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W związku z powyższym wniesiona skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powołaniem przez skarżącą obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów procesowych, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. Strona skarżąca naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania upatruje w tym, iż Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. oraz dokonał błędnej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tak sprecyzowane zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż strona skarżąca w istocie rzeczy nie podała na czym miało polegać naruszenie przepisów prawa procesowego, a naruszenie prawa materialnego nie może uzasadniać naruszenia przepisów postępowania, skoro naruszenie prawa materialnego stanowi odrębną podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 2 z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym, a w konsekwencji przyjęcie, że wsparcie sportu kwalifikowanego nie stanowi zadania własnego gminy. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela. Zgodnie z art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych o otrzymanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą ubiegać się podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające dla osiągnięcia zysku (np. stowarzyszenia) na wykonywanie celów publicznych należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w art. 176 ust.1 ustawy (art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Chodzi tutaj o zadania użyteczności publicznej służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, które obejmują również sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 6 i 7 ust.1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega wątpliwości, że działania podejmowane w ramach sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w kategorii zadań własnych z uwagi na specyfikę tej aktywności sportowej i nierzadko wysoki stopień zawodowstwa (profesjonalizmu). Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 303/06) wspieranie udziału klubu sportowego w rozgrywkach ligi zawodowej (sportu kwalifikowanego) nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, nawet wtedy gdy uczestniczący w rozgrywkach klub zorganizowany jest w formie stowarzyszenia nieprowadzącego działalności gospodarczej. Dlatego nie jest dopuszczalne udzielnie dotacji przez gminę na ten cel. Nie można też podzielić zarzutu, iż art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym w powiązaniu z art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę prawną do przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych określonych w uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach. Ustawa o sporcie kwalifikowanym w art. 1 określa zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego, zasady uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym i zadania organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie organizacji uprawiania sportu kwalifikowanego i współzawodnictwa sportowego. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego. Przepis ten nie może jednak stanowić samoistnej (samodzielnej) podstawy do finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego działań podejmowanych w ramach sportu kwalifikowanego np. działalności klubów sportowych. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy został umieszczony w rozdziale I ustawy zatytułowanym "Przepisy ogólne" i dlatego powinien być traktowany jako norma prawna o charakterze ogólnym, która znajduje uszczegółowienie w dalszych uregulowaniach ustawy, określających formy wspierania sportu kwalifikowanego. Kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w tej kwestii zostały określone w art. 35 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Wymienione przepisy ustawy przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (czyli gminom, powiatom, województwom) kompetencje do udzielania i finansowania z budżetów tych jednostek stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ust. 1) oraz przyznawania z budżetu jednostki wyróżnień i nagród dla zawodników za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym na szczeblu międzynarodowym lub krajowym (art. 37 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 35 ust. 2 i 37 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały warunki, tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów oraz warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród, rodzaje wyróżnień i nagród a także wysokość pieniężnych nagród. Jak wynika z cytowanych regulacji, ustawa nie przewiduje innych form realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań dotyczących sportu kwalifikowanego, poza formami w niej określonymi. Należy więc stwierdzić, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może być samodzielną podstawą podjęcia przez jednostki samorządu terytorialnego uchwały o finansowaniu działalności klubów sportowych prowadzących rozgrywki ligowe w formach nieprzewidzianych w art. 35 lub art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Gdyby ustawodawca, jak sugeruje to skarżący, pozostawił organom samorządowym w art. 2 ust. 2 ustawy swobodę wyboru rodzaju wsparcia sportu kwalifikowanego, wówczas wprowadzenie w części szczegółowej ustawy art. 35 i 37 byłoby niecelowe. Uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zmieniająca uchwałę z dnia [...] kwietnia 2004 r. o udzieleniu z budżetu Miasta G. wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym przewidywała jedynie udzielenie dotacji na działalność klubów sportowych w G., uzależniając wysokość pomocy finansowej od poziomu rozgrywek po rundzie jesiennej. Uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów art. 2 ust. 2, art. 35 i art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym, dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdzające jej nieważność oraz wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Miasta G. na uchwałę organu nadzoru były prawidłowe. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.