II SA/Łd 1047/06

Dnia 9 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.),, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 roku sprawy ze skargi M. i Z. małżonków G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. małżonków G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), umarzającej postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr 178, obręb [...] w R., przy ul. A 7 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 lipca 2006 r. M. i Z. małżonkowie G. wystąpili z wnioskiem do organu pierwszej instancji o zbadanie legalności prowadzonych na wskazanej powyżej nieruchomości robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyznaczył na dzień 18 sierpnia 2006 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że inwestor – D. S., prowadzi roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. Ustalono, iż budowa prowadzona jest zgodnie zatwierdzonym projektem, prowadzony jest także dziennik budowy. Mając na uwadze powyższe ustalenia w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją Nr [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie w sprawie zbadania legalności prowadzonych robót budowlanych. Od tej decyzji M. i Z. małżonkowie G. wnieśli odwołanie nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem i wnosząc o jego uchylenie. Skarżący domagali się przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez organ odwoławczy i zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku. Odwołujący się stwierdzili, że inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego i zakwestionowali budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 26,10 m2 na działce o powierzchni 422 m2. Podnieśli również, że w budynku prowadzona była działalność gospodarcza, którą inwestor zdążył zlikwidować do dnia kontroli. Skarżący wskazali ponadto, że inwestor wykuł w ścianie północnej otwór, przez który wydobywają się spaliny. Rozpoznając wniesione odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. było prawidłowe. Słusznie też organ ten umorzył postępowanie, bowiem nie wystąpiła żadna z przyczyn obligujących go do podjęcia rozstrzygnięcia "w trybie przepisu art. 50 lub art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.)". Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę została poprzedzona wydaniem przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...], znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te, jako ostateczne, korzystały z przymiotu ostateczności i dlatego brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości zabudowy działki w odniesieniu do ustaleń obowiązującego w dacie ich wydania planu miejscowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił też, że okoliczność, iż o wydaniu decyzji pozwalającej na rozbudowę budynku, skarżący dowiedzieli się po jego wybudowaniu, nie stanowiła przesłanki do kwestionowania prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta mogła być jedynie przedmiotem postępowania wznowieniowego wszczynanego na wniosek strony przed organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a więc odpowiednio Prezydentem Miasta R. - w zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i Starostą [...] - w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zdaniem organu odwoławczego wykucie przez inwestora otworu w ścianie północnej i zainstalowanie w niej nieprzewidzianego w projekcie przewodu spalinowego wyprowadzonego ponad dach, nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, w świetle art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane i nie naruszało warunków technicznych. Ściana północna budynku gospodarczego nie posiadała bowiem otworów drzwiowych ani okiennych i była położona w odległości 3,10 - 3,60 m od granicy z działką sąsiednią, czym spełniała warunki par. 12 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 24 listopada 2006 r. M. i Z. małżonkowie G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego oraz nakazanie zamurowania otworu w ścianie północnej. W uzasadnieniu wskazali, że nie zgadzają się z opinią [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że wykucie otworu i zainstalowanie w nim przewodu spalinowego wyprowadzonego ponad dach nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Zdaniem skarżących było to nie tylko istotne odstępstwo ale też samowola budowlana w rozumieniu przepisu art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając, iż zarzuty zawarte w skardze nie dają podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem działań organów nadzoru budowlanego w toku niniejszego postępowania było zbadanie legalności, a więc zgodności z prawem działań inwestycyjnych podjętych przez sąsiada skarżących. Organy administracji publicznej po przeanalizowaniu stanu sprawy doszły do przekonania o potrzebie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Podstawą rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 par. 1 k.p.a., który stanowi o tym, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 k.p.a..(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Na gruncie niniejszego postępowanie wypadałoby zgodzić się z organami administracji obu instancji, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania zmierzającego do zbadania legalności prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego, a to z uwagi na to, iż brak jest w ustalonym przez organy stanie faktycznym takich elementów, które uzasadniałyby nałożenie na inwestora określonych obowiązków w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż inwestor prowadzi roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję pozwalającą na rozbudowę obiektu budowlanego. Decyzja ta wydana została w oparciu o poprzedzającą ją decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Powyższe konstatacje poczynione przez organy mają dla sprawy legalności prowadzenia robót budowlanych kapitalne znaczenie bowiem w sposób zasadniczy ograniczają możliwość stosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane. Bez wątpienia dokonane przez organy ustalenie, iż inwestor legitymuje się ostateczną decyzją pozwalającą na budowę wyklucza możliwość zastosowania wobec niego sankcji opisanych w przepisie art. 48 tejże ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu wypada wskazać, iż przedmiotem rozpoznania w toku niniejszego postępowania nie mogą być te wszystkie zarzuty skarżących, które zmierzają do zakwestionowania prawidłowości zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie badające legalność prowadzonych bądź wykonanych już robót budowlanych nie nadaje się bowiem do kontrolowania prawidłowości wydania decyzji stanowiących podstawę procesu inwestycyjnego. Decyzje te wydane zostały przez kompetentne organy i ciesząc się aktualnie przymiotem ostateczności mogą być wzruszone jedynie w sposób opisany w przepisach k.p.a., a więc jako wynik jednego z postępowań o nadzwyczajnym charakterze (stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania). Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonych bądź wykonanych robót budowlanych są związane zarówno decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. To właśnie te decyzje wyznaczają zakres uprawnień i obowiązków inwestora w procesie realizacji inwestycji i to sposób wykonania praw i obowiązków ukształtowanych w owych decyzjach jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w toku postępowania sprawdzającego legalność robót budowlanych. Skoro zatem decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę stanowi ukształtowany przez organ architektoniczno – budowlany model działań inwestora, to niniejsze postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu jedynie weryfikację tego czy prowadzone bądź już wykonane prace budowlane są zgodne z tym modelem. Postępowanie to natomiast nie odnosi się do tego w jaki sposób model ten został ukształtowany przez organ architektoniczno – budowlany. Z powyższego punktu widzenia nie sposób postawić organom nadzoru budowlanego zarzutu w zakresie zaniechania oceny legalności wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji pozwalającej na budowę. Podobnie nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Na gruncie powyższej regulacji prawnej jedynym elementem, który mógłby stanowić podstawę do działań organów nadzoru budowlanego byłoby ustalenie, iż roboty budowlane prowadzone są przez inwestora w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Takie ustalenie nie zostało jednak poczynione w toku prowadzonego postępowania. Owszem organ ustalił odstępstwo wykonanych już robót od ustaleń pozwolenia na budowę ale uznał, iż nie ma ono charakteru istotnego i z tą konkluzją organu odwoławczego wypada się zgodzić. Mając na uwadze, iż stwierdzone odstępstwo ogranicza się do wykonania dodatkowego wywietrznika wentylacyjnego w ścianie budynku wyprowadzonego rurą ponad poziom dachu tegoż budynku, który to przewód wentylacyjny jednocześnie nie jest połączony z żadną instalacją wewnątrz rozbudowywanego obiektu, to nie może budzić wątpliwości, iż odstępstwo to nie mieści się w kategorii odstępstw istotnych, a więc takich, które zmieniają parametry techniczne bądź gabaryty obiektu. Ponadto organ odwoławczy dokonał kontroli zgodności stwierdzonego odstępstwa z przepisami regulującymi warunki techniczne, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie stwierdził naruszenia tychże przepisów w zakresie zachowania odległości przy zbliżeniu realizowanej inwestycji do granicy z działką sąsiednią. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości i nie były przedmiotem krytyki ze strony skarżących. Tak więc za prawidłową uznać wypada konkluzję organów, iż stwierdzane odstępstwo nie ma charakteru istotnego, a tym samym nie mogą w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania te regulacje prawne, które odwołują się do odstępstw od projektu budowlanego o takim właśnie charakterze. (art. 36 a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane). Wobec tego, że organy nadzoru budowlanego nie potwierdziły zarzutów, iż przedmiotowy obiekt budowlany był już użytkowany, pomimo tego, iż roboty budowlane przy jego realizacji nie zostały jeszcze wykonane, to tym samym brak jest podstaw do tego aby obarczać inwestora konsekwencjami płynącymi z tego rodzaju zarzucanego zachowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż inwestor zamierza w rozbudowanym obiekcie prowadzić działalność produkcyjną i w tym celu wystąpił z wnioskiem o zmianę jego przeznaczenia, to wskazać wypada, iż zarzuty te nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego uregulowana jest w przepisie art. 71 ustawy – Prawo budowlane i należy do kompetencji organów architektoniczno – budowlanych (art. 81 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy). W niniejszym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego niedopuszczalne byłoby ocenianie wniosku, którego rozpatrzenie zastrzeżone jest do kompetencji innego organu. Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego zaniechały badania sprawy w tym zakresie. W tym stanie rzeczy uznając skargę za bezzasadną należało ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.)